Arsip

Archive for the ‘Persaingan Usaha’ Category

Dampak Penerapan Hukum Persaingan Bagi Perlindungan Konsumen (Studi Atas Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 & Keberpengaruhannya Terhadap Besaran Tarif Seluler di Indonesia)

Dampak Penerapan Hukum Persaingan Bagi Perlindungan Konsumen (Studi Atas Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 & Keberpengaruhannya Terhadap Besaran Tarif Seluler di Indonesia)

Yakub Adi Krisanto*

Abstract:

Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 pada tanggal 19 November 2007 telah mampu menimbulkan ’kegoncangan’ di Pasar Telekomunikasi (Seluler) Indonesia. Kegoncangan tersebut berkaitan dengan pertama, dampak dari putusan yang mendorong para operator telekomunikasi seluler untuk menurunkan tarif seluler mulai bulan Desember 2007. Pasar telekomunikasi seluler dengan penurunan tarif seluler cenderung menjadi ajang pertarungan (perang) tarif antar operator. Kedua, adanya terobosan hukum (legal breakthrough) yang mempertimbangkan kepentingan konsumen. Kepentingan konsumen dalam perspektif KPPU adalah keberadaan kerugian konsumen akibat tingginya tarif seluler yang harus ditanggung konsumen seluler. Paper ini fokus terhadap kedua hal tersebut, dimana terdapat keterkaitan hukum antara (hukum) persaingan usaha dan (hukum) perlindungan konsumen.

 

Keyword: Persaingan Usaha, Perlindungan Konsumen, Tarif Seluler

 

Prawacana

Tulisan ini hanya akan fokus pada dampak Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 yang berpotensi menguntungkan konsumen telekomunikasi Indonesia. Dampak persaingan dari putusan tersebut salah satu yang langsung dapat dinikmati oleh konsumen adalah putusan angka 8,

Memerintahkan PT. Telekomunikasi Selular untuk menghentikan praktek pengenaan tarif tinggi dan menurunkan tarif layanan selular sekurang-kurangnya sebesar 15% (lima belas persen) dari tarif yang berlaku pada tanggal dibacakannya putusan ini.

Meski demikian ada beberapa hal yang menarik dari Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007, pertama, ‘lompatan’ pendekatan yang digunakan untuk melakukan penilaian berdasarkan ketentuan dalam UU Persaingan Usaha. Yaitu Pasal 27 yang seharusnya digunakan pendekatan per se rule dalam penerapan hukumnya menggunakan pendekatan rule of reason. Kedua, munculnya konsep hukum mengenai Holding Company yaitu Single Economic Entity Doctrine dalam menafsirkan pengertian ‘saham mayoritas’.[1] Ketiga¸ lahirnya pendekatan baru dalam memahami konsep ‘legal person’ yaitu yang dinamakan dengan pendekatan fungsional untuk melihat sebuah anak perusahaan yang mengkonsolidasikan laporan keuangannya dengan induk perusahaan dipandang sebagai satu entitas.

Keempat, diprioritaskannya kepentingan konsumen dalam penilaian atas pelanggaran Pasal 27 UU Persaingan. Dalam hal pemrioritasan kepentingan konsumen menjadi ‘sesuatu yang baru’ dalam penggunaan kewenangan KPPU karena (i) sangat jarang ditemukan kepentingan konsumen menjadi prioritas dalam pengambilan keputusan; (ii) ke-jarang-an tersebut kemungkinan disebabkan oleh minimnya pengaturan dalam UU Persaingan Usaha yang mengacu pada kepentingan konsumen. Bahkan dalam UU Persaingan Usaha hanya terdapat 6 (enam) kata ‘konsumen’ yang digunakan, dimana 3 (dua) diantaranya terdapat pada pengaturan pasal per pasal (penetapan harga, penguasaan pasar, dan posisi dominan) dan 3 (empat) lainnya terdapat pada bagiam umum.

Ke-4 hal yang menarik tersebut tidak akan dibahas dalam tulisan ini yang hanya akan fokus pada dampak putusan (angka 8) dari Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007. Meskipun Putusan KPPU belum berkekuatan hukum tetap tetapi pemerintah c.q Departemen Komunikasi & Informasi (Depkominfo) pada tanggal 4 Februari 2008 sudah mengeluarkan kebijakan berkenaan dengan tarif telepon termasuk seluler. Pun demikian dengan operator telekomunikasi sebagai pelaku usaha sudah terjadi ‘perang tarif’ yang berpotensi menguntungkan konsumen, meskipun kadang-kadang ditempuh dengan strategi pemasaran yang disebut sebagai misleading advertising dan potensi predatory pricing. Perang tarif seluler harus dikaji mendalam demi pengutamaan consumer profit yang menurut pendapat KPPU konsumen selama ini mendapatkan tarif yang mengarah pada consumer loss.

Perlindungan Konsumen dan (Hukum) Persaingan Usaha

Dalam putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 telah menunjukkan keterkaitan antara persaingan usaha dan perlindungan konsumen. Keterkaitan hukum (legal linkage) antara persaingan usaha dan perlindungan konsumen menjadi sebuah terobosan apabila ditinjau dalam konteks UU Persaingan Usaha (UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat). Karena UU Persaingan Usaha tidak secara eksplisit mengatur keterkaitan antara larangan praktek monopoli dan persaingan usaha tidak sehat sebagai bentuk atau langkah untuk melindungi kepentingan konsumen.

Pengutamaan pada kepentingan konsumen menjadi ‘darah baru’ bagi perkembangan hukum persaingan indonesia. Dimana selama ini kepentingan konsumen belum menjadi prioritas KPPU yang melatarbelakangi setiap keputusannya. Putusan-putusan KPPU cenderung fokus pada analasis pelanggaran ketentuan dalam UU Persaingan Usaha (pendekatan per se illegal) dan dampak dari perilaku usaha yang mengakibatkan monopoli atau persaingan usaha tidak sehat (pendekatan rule of reason). Penggunaan pendekatan rule of reason yang mengkaji keberadaan dampak perilaku usaha yang melanggar UU Persaingan Usaha belum masuk pada ranah perlindungan konsumen. Salah satu penyebabnya adalah legal linkage antar dua ranah hukum tidak tercantum secara tegas dalam undang-undang. Meskipun dapat dikemukakan argumen bahwa ranah perlindungan konsumen termasuk dalam terminologi kepentingan umum sebagaimana tercantum dalam UU Persaingan Usaha.

Apakah kepentingan umum sama dengan kepentingan konsumen atau perlindungan konsumen? Jawaban atas pertanyaan tersebut akan menimbulkan wacana (discourse) atau polemik dalam hal pendefinisian kepentingan umum dan ketercakupan kepentingan konsumen dalam terminologi kepentingan umum. Dan bukan menjadi fokus dalam tulisan ini untuk mengkaji permasalahan tersebut tetapi mencoba melakukan perbandingan hukum (legal comparation) dengan hukum persaingan usaha di negara lain. Di Indonesia, ketidakterkaitan antara Perlindungan Konsumen dan Persaingan Usaha nampak dari tujuan UU Persaingan Usaha yang tidak secara eksplisit mencantumkan perlindungan konsumen. Mengacu pendapatnya dari CUTS Center for Competition, Investment & Economic Regulation (CUTS-CCIER) bahwa,

There is a convergence between the objectives of consumer protection and competition policy. The main objective of competition policy and law is to preserve and promote competition as a means to ensure efficient allocation of resources in an economy, resulting in: the best possible choice of quality, the lowest possible prices, and adequate supplies to consumers.[2]

Senada dengan pendapat diatas, Trade and Development Board United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) mengelaborasi perlindungan konsumen untuk mencapai kesejahteraan konsumen (consumers welfare). Meskipun UNCTAD menyatakan perlindungan konsumen dalam keberpengaruhannya globalisasi dan liberalisasi perdagangan. Dalam hal keterkaitan antara persaingan usaha dan perlindungan konsumen, UNCTAD menyatakan,

Consumer protection policy, on the other hand, seeks to ensure that the efficiencies and innovation benefits brought about by competition are not retained by producers through misleading and deceptive conduct or unfair practices, but are instead shared with consumers. It provides an important safety net in markets where vigorous competition might tempt some businesses to cut corners to gain an unfair competitive advantage.[3]

Bahkan David J. Gerber dalam membandingkan pengalaman hukum persaingan usaha di Eropa dan AS mengemukakan bahwa in competition law systems, administrators frequently use this principle to combat the imposition by dominant firms of higher prices or other forms of unfairness on consumers.[4] Dalam aras operasional, Thomas B. Leary mengemukakan legal linkage antara (hukum) persaingan usaha dan hukum perlindungan konsumen ibarat dua sayap dari rumah yang sama.

Both competition law and consumer protection law deal with distortions in the marketplace, which is supposed to driven by the interaction between supply and demand. Antitrust offences, like price fixing or exclusionary practices, distort the supply side because they restrict supply and elevate prices. Consumer protection offences, distort the demand side because they create the impression that a product or service is worth more than it really is. In other words, both sets of offences can be analyzed in economic terms, and appreciation of this nexus will help to resolve some apparent tensions.[5]

Bahwa ‘ruh’ legal linkage adalah pasar, dimana diantara keduanya mengatur dan/atau mengawasi pasar untuk menghindari penyimpangan (distortion) yang terjadi dipasar dalam hal interaksi antara penawaran dan permintaan. Dengan demikian, apabila terjadi penyimpangan di pasar maka menjadi bidang kajian dari hukum persaingan usaha, dan akibat atau dampak dari penyimpangan menjadi bidang kajian hukum persaingan usaha dan hukum perlindungan konsumen. Kajian hukum persaingan usaha terhadap dampak perilaku usaha didasarkan pada pendekatan yang digunakan untuk menilai perilaku pelaku usaha yaitu rule of reason. Sedangkan dampak yang menimbulkan (potensi) kerugian konsumen atau mengurangi kesempatan pencapaian kesejahteraan konsumen menjadi bidang kajian hukum perlindungan konsumen. Selain dampak, hukum perlindungan konsumen juga mengkaji media atau alat yang digunakan untuk mendistorsi pasar seperti iklan untuk menyesatkan (misleading advertising) atau produk (barang/jasa) yang tidak memenuhi standar kelayakan produk.

Dibandingkan dengan sistem hukum persaingan di negara Eropa dan Amerika Serikat, maka UU Persaingan Usaha Indonesia menjadi ‘barang aneh’ karena tidak mempertautkan persaingan usaha dan kepentingan (baca:perlindungan) konsumen. Demikian pula dalam putusan-putusan otoritas pengawas persaingan juga mengkaji pengaruh perilaku usaha terhadap konsumen, seperti pada putusan The European Court dalam Case 27/78United Brands v Commission (1978) ECR 207 mengemukakan definisi posisi dominan dalam kaitannya dengan kebebasan bertindak diatas kepentingan pesaing dan para konsumen.

“…position of economic strength enjoyed by an undertaking which enables it to prevent effective competition being maintained on the relevant market by affording it the power to behave to an appreciable extent independently of its competitors, customers and ultimately of its consumers.”[6]

Analisis dampak dari perilaku usaha yang bertolak dari kepentingan konsumen menjadi bagian dari penegakan hukum persaingan usaha. Namun rendahnya analisis yang mempertimbangkan kepentingan konsumen dapat menjadi tolak ukur untuk menilai keberpihakan otoritas pengawas persaingan usaha dalam memperhatikan kepentingan (baca: kerugian) konsumen yang ditanggung akibat perilaku usaha.

Putusan KPPU & Tarif Seluler di Indonesia

Dampak dari putusan KPPU baik langsung maupun tidak langsung mempengaruhi perilaku pelaku usaha dalam mengupayakan tingkat tarif yang sesuai dengan putusan KPPU. Pasca putusan KPPU sudah membaik dengan terjadinya pergeseran perilaku oligopolis dari eksploitasi ke konfrontasi. Pola konfrontasi dimaksud ditandai dengan dua hal, yaitu konfrontasi tarif dan konfrontasi iklan.[7] Selain pola kompetisi dengan konfrontasi melalui tingkat tarif dan iklan, terdapat satu pola sebagai bentuk akselerasi usaha untuk mengantisipasi tingkat persaingan yaitu mempertajam strategi bisnis. Strategi bisnis sebagai bagian dari kebijakan perusahaan, pasca putusan KPPU difokuskan pada antisipasi persaingan konfrontasi baik tarif dan iklan dengan dengan kiat-kiat khas masing-masing operator seluler.

Pertama, Mobile-8 dengan melakukan perluasan distribusi mematok pembukaan Mobile-8 Distribution Center (MDC) di 49 lokasi di seluruh daerah jangkauan layanan selama tahun 2008.[8] kedua, Indosat memasok 15 juta voucher isi ulang kartu Mentari edisi khusus bertema pariwisata untuk mendukung Visit Indonesia 2008.[9] Ketiga, Telkomsel merilis Simpati Kangen untuk TKI yang memberikan solusi komunikasi murah bagi TKI dengan keluarganya di Indonesia.[10]

Strategi bisnis non tarif dan iklan dilakukan untuk mendukung penerapan tarif (seluler) murah dan iklan yang menjadi wahana perang tarif. Penerapan tarif seluler murah dilakukan oleh para operator dengan nilai yang berbeda. Indosat menurunkan tarif dasar untuk seluruh layanan telekomunikasi dengan besaran maksimal 73%. Telkomsel menurunkan tarif dasar rata-rata berkisar antara 50%-70%.[11] XL juga menurunkan tarif dasar layanannya dari 2%-74% yang berlaku hampir untuk semua layanan percakapan.[12] Menurut Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia (BRTI), bahwa tarif telekomunikasi ritel dipastikan turun 30%-70% dari tarif sebelumnya mulai bulan ini.  Penurunan tarif tersebut tergantung produk, jenis layanan dan jenis teknologi yang digunakan. BRTI juga menjamin bahwa tarif ritel yang diajukan operator telah memenuhi Permenkominfo No. 9/PER/M.Kominfo/4/2008.[13]

Perilaku pelaku usaha (baca: operator telekomunikasi seluler) melahirkan kesinambungan dampak khususnya bagi konsumen seluler di Indonesia. Dengan jumlah pelanggan ± 63 ribu pada tahun  2006 yang mengalami peningkatan ± 16 rb dari tahun 2005 maka keuntungan atas potensi tarif (murah) seluler di Indonesia dapat dinikmati oleh jumlah pelanggan tersebut (lihat tabel 1).

Tabel 1

Berdasarkan kesaksian Masyarakat Telekomunikasi bahwa tingkat tarif seluler di Indonesia dianggap tinggi jika dikaitkan dengan daya beli masyarakat Indonesia yang memiliki pendapatan per kapita sebesar USD 700, dimana pengeluaran tersebut mengambil porsi 10-20% dari pendapatan. Sehingga putusan KPPU dapat mendorong bagi Pemerintah dan operator seluler untuk menurunkan tingkat tarif yang wajar bagi konsumen. Kecenderungan tingginya tarif menjadi manifestasi dari price leadership dari pemimpin pasar seluler karena keputusan dominant player dalam menetapkan tarif tinggi sebagai bentuk market power menjadi pelindung dan insentif bagi pesaing dominant player.

Tarif seluler (sebelum) putusan KPPU merupakan excessive price karena pertama, ditinjau dari skala ekonomi maka efisiensi perusahaan yang meningkat akan meningkatkan kemampuan perusahaan untuk menurunkan harga. Kedua, dari sisi pendapatan per kapita yaitu pendapatan per kapita Indonesia lebih rendah dibandingkan pendapatan per kapita Singapura, Malaysia, dan Brunei namun tarif seluler yang berlaku di Indonesia lebih tinggi dari ketiga negara tersebut (lihat tabel 2 & 3).

Tabel 2

 

Tabel 3

Adanya dominant player dalam pasar seluler Indonesia, KPPU mengasumsikan bahwa potensi penurunan tarif seluler oleh Telkomsel sebagai pemimpin pasar akan diikuti oleh para pesaingnya. Asumsi inilah yang mendorong KPPU untuk memberikan putusan angka 8 yaitu memerintahkan Telkomsel untuk menurunkan tarif minimal 15% dari tarif yang berlaku saat ini. Terdapat keterkaitan antara price leadership dengan tingginya tarif seluler di Indonesia, pertama, meskipun ada variasi tarif diantara operator seluler tetapi tarif seluler mengindikasikan adanya perilaku anti persaingan yaitu keseragaman pola tarif. Keseragaman pola tarif adalah ketika Telkomsel menaikkan tarif maka operator lain bereaksi mengikuti pola kenaikan tersebut.

Kedua, berbeda halnya dengan kebalikannya yaitu apabila operator pesaing Telkomsel (Indosat & XL) menurunkan tarif maka Telkomsel tidak melakukan hal yang sama. Penurunan tarif oleh pesaing telkomsel dilakukan ketika trend tarif telkomsel menunjukkan harga yang stabil untuk waktu yang relafit panjang. Dengan demikian faktor price leadership yang mempengaruhi tingginya harga seluler di Indonesia yang mengakibatkan terjadinya kerugian konsumen seluler.

Pasca putusan KPPU dan kebijakan penurunan biaya interkoneksi oleh Pemerintah adalah penurunan tarif seluler. Namun demikian pemerintah sebagai regulator akan mengkaji realisasi penurunan tarif telepon seluler setiap tiga bulan. Kajian terhadap realisasi penurunan tarif dilakukan apabila penurunan biaya interkoneksi tidak berdampak signifikan terhadap tarif ritel seluler.[14]

Kerugian Konsumen, Kebijakan Pemerintah & Penurunan Tarif Seluler Pasca Putusan KPPU

KPPU menyatakan bahwa dalam pasar seluler Indonesia terdapat kerugian konsumen. Kerugian konsumen tersebut ditentukan oleh perbedaan harga yang dibayarkan konsumen dengan penilaian produsen (biaya ditambah keuntungan) yang diterima konsumen yang dicerminkan oleh harga kompetitif pada tingkat pelaku usaha mendapatkan ROE (return on equity – nilai modal pemilik) yang wajar (lihat tabel 4).

Tabel 4

ROE

Potensi Penurunan Harga

35%

15,54%

30%

21,32 %

25%

27,09%

20%

32,87%

Kerugian konsumen akibat pemilikan silang (cross ownership) di Telkomsel bagi pelanggan Telkomsel mengalami kerugian konsumennya adalah Rp. 9,8 – Rp. 24 Milyar. Berdasarkan kerugian konsumen tersebut, KPPU mengharapkan ada tingkat penurunan kerugian konsumen dengan diterapkannya penurunan tarif minimal 15%, dengan mempertimbangkan pencapaian pendapatan antara Rp. 3 – Rp. 12 Milyar bagi operator seluler.

Baik langsung maupun tidak langsung Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 telah memberikan dampak bagi Pemerintah dan operator seluler. Putusan KPPU yang diputuskan pada tanggal 19 November 2007 telah memberikan dampak signifikan bagi penurunan tarif seluler. Pertama, Depkominfo memutuskan untuk menurunkan biaya interkoneksi antaroperator telekomunikasi sebesar 5-40% mulai April 2008.[15] Penurunan tarif interkoneksi dilakukan setelah pemerintah mencapai kesepakatan dengan seluruh operator, yaitu untuk telepon fixed (tetap) penurunan tarif interkoneksinya berkeisar 5-20%, sedangkan untuk mobile (seluler) bisa sampai 40%.[16]

Tarif interkoneksi merupakan salah satu komponen untuk menentukan tarif ritel dan muncul sebagai akibat adanya saling keterhubungan antar operator telekomunikas ataupun antar jaringan telekomunikasi yang berbeda.[17] Dalam mendapatkan besaran tarif ritel, setiap operator memakai formula penggabungan biaya interkoneksi, biaya aktivitas bisnis ritel dan margin keuntungan.[18]

Kedua, operator seluler sebelum pemerintah memutuskan untuk penurunan tarif antara 5-40% pada April 2008 sudah terjadi ‘perang tarif’ sejak penghujung tahun 2007. Perang tarif terjadi di kisaran harga Rp. 0 dengan ketentuan dan syarat berlaku. Dimulai dengan Indosat dengan program free talk 5000 menjanjikan kepada pelanggannya bicara gratis. Bicara gratis ala Indosat adalah dengan menggunakan pulsa minimal Rp. 5.000, selanjutnya gratis Rp. 0 yang diberikan gratis sebesar Rp. 5.000 alias diskon 50%.[19]

Kemudian Telkomsel dengan program Simpati Pe-De alias per detik dengan harga Rp. 0,5/detik untuk melakukan panggilan minimal 1 menit. Dengan kata lain bahwa tarif Rp. 0,5/detik baru berlaku setelah penggunaan panggilan di menit pertama. Pada saat yang bersamaan Indosat dan XL melakukan counter harga dengan program ‘Mentari Gratis 1 menit Pertama” dan “Tarif XL bebas Rp. 0,1/detik ke semua operator”. Counter harga tersebut sampai sekarang masih berlaku, apakah program tersebut akan berlangsung lama dengan potensi penuruan tarif lebih rendah lagi perlu dilihat setelah berlakunya penurunan tarif 5-40%.

Berbarengan dengan ‘perang tarif’, program yang ditawarkan dari Indosat dan XL diikuti dengan syarat dan ketentuan yang semakin rumit dan spesifik. Penerapan syarat dan ketentuan ini dapat dilihat sebagai ‘tarif rendah yang semu’ dan mengarah pada misleading advertising. Dimana iklan yang digunakan untuk menawarkan tarif murah mempunyai kecenderungan menyesatkan konsumen seluler apabila disertai dengan pendidikan konsumen oleh operator. Misalnya untuk XL dengan program “Tarif XL bebas Rp. 0,1/detik ke semua operator” mempunyai syarat dan ketentuan sebagai berikut:[20]

§       Di area Jabodetabek, Jawa Barat, Banten, Jawa Tengah bagian Selatan (Solo, Klaten, Kebumen, Purwokerto, Magelang), Yogyakarta, Jawa Timur, Bali dan Lombol dikenakan tarif Rp. 10/detik di 2,5 menit pertama dan Rp. 0,1/detik di menit berikutnya hingga menit ke 30. Kemudian dimenit berikutnya tarif naik menjadi Rp. 1/detik. (kriteria 1)

§       Untuk area Sumatera dan sekitarnya dikenakan tarif Rp. 12,5/detik di 2 menit pertama danRp. 0,1/detik di menit berikutnya hingga menit ke 30. Kemudian di menit selanjutnya tarif kembali ke Rp 1/menit. (kriteria 2)

§       Di wilayah Sulawesi dan Kalimantan menggunakan pembedaan klasifikasi jam sibuk  (11.00 – 22.59 WITA untuk Kalimantan dan 17.00 – 22.59 WITA untuk Sulawesi) dan tidak sibuk (Kalimantan, 23.00 – 10.59 WITA dan Sulawesi, 23.00 – 16.59 WITA). Tarif yang berlaku di Sulawesi dan Kalimantan pada jam sibuk adalah Rp. 10/detik di 2,5 menit pertama dan Rp. 0,1/detik di menit berikutnya. Sedangkan pada jam tidak sibuk dikenakan tarif Rp. 10/detik di 0,5 menit pertama dan Rp. 0,1/detik pada menit-menit selanjutnnya. (kriteria 3)

§       Untuk kota-kota di Jawa Tengah bagian utara (Semarang, Pekalongan, Tegal, Kudus, Purwodadi) dikenakan mekanisme tarif promo sama dengan Kalmantan termasuk masa berlakunya jam sibuk dan tidak sibuk namun mengikuti wakti WIB. (kriteria 3))

§       Untuk wilayah NTT, Papua dan Ambon dikenakan tarif Rp. 10/detik di 0,5 menit pertama dan Rp. 0,1/detik pada menit berikutnya hingga menit ke 30. Setelah menit ke 30 dikenakan tarif menjadi Rp. 1/detik. (kriteria 4)

Untuk Indosat, syarat dan ketentuannya adalah sebagai berikut;

1.    panggilan hanya dapat dilakukan setelah melakukan isi ulang pulsa 10 ribu ke atas. Pengisian pulsa 10 ribu dan 20 ribu mendapat bonus masa aktif selama 7 hari dan 25 ribu ke atas akan mendapatkan masa aktif bonus selama 15 hari. Masa aktif Bonus Gratis 1 Menit Pertama dihitung berdasarkan masa aktif terlama dari isi ulang yang dilakukan dan tidak akumulatif.

2.    gratis 1 menit pertama berlaku pukul 05.00 – 07.00

3.    untuk pelanggan di pulau jawa, gratis 1 menit pertama diberikan maksimun 10 kali panggilan per hari untuk tujuan lokal ke sesama anggota Hebat ber-5 selama masa aktif bonus berlaku. Sementara pelanggan di luar jawa, gratis 1 menit pertama diberikan maksimum 20 kali panggilan per hari untuk tujuan lokal ke seluruh nomor Mentari, IM3, dan Matrix selama masa aktif bonus berlaku.

4.    bonus gratis 1 menit pertama tidak dapat digunakan apabila pelanggan sedang tidak berada di daerah asalnya (kondisi roaming).

5.    untuk menjaga kualitas dari jaringan yang ada, skema program dapat berubah sewaktu-waktu sesuai dengan kondisi yang berlangsung.

Tabel 5

Perbandingan Tarif 0 VS 0,1 VS 0,5[21]

0 VS 0,1 VS 0,5

Bicara 1 menit

Bicara 3 menit

Bicara 10 menit

Bicara 30 menit

Bicara 60 menit

Mentari Rp. 0

 

 

 

 

 

Sesama operator

1500 (reguler), 0/500 jam sibuk / 300 jam tidak sibuk (ke nomor Mentari Hebat ber-5

4500 (reguler), 1000/1500 jam sibuk / 900 jam tidak sibuk (ke nomor Mentari Hebat ber-5

10000 (reguler), 4500/5000 jam sibuk / 3000 jam tidak sibuk (ke nomor Mentari Hebat ber-5

40.000 (reguler) 9500/10000 jam sibuk / 5000 jam tidak sibuk (ke nomor Mentari Hebat ber-5

85000 (reguler), 24500/25000 jam sibuk / 13000 jam tidak sibuk (ke nomor Mentari Hebat ber-5), 5000 (ke nomor Mentari Hebat ber-5 selama weekend)

Operator lain

1500 (lokal), 3200 (SLJJ)

4500 (lokal), 9600 (SLJJ)

15000 (lokal) 32000 (SLJJ)

45000 (lokal), 96000 (SLJJ)

90000 (lokal), 192000 (SLJJ)

PSTN

900 (lokal), 3200 (SLJJ)

2700 (lokal), 9600 (SLJJ)

15000 (lokal), 32000 (SLJJ)

27000 (lokal), 32000 (SLJJ)

54000 (lokal), 192000 (SLJJ)

XL Bebas Rp. 0,1/detik

 

 

 

 

 

Sesama operator

 

 

 

 

 

Kriteria 1

600

1503

1545

1665

3465

Kriteria 2

750

1506

1548

1668

3468

Kriteria 3 jam sibuk

600

1503

1545

1665

1845

Kriteria 3 jam tidak sibuk

303

315

357

477

657

Kriteria 4

303

315

357

477

2277

Operator lain/PSTN

1500

3003

9024

24084

45180

Simpai Pe De Rp. 0,5/detik

 

 

 

 

 

Sesama operator

1500

1560

1770

2340

3240

Operator lain

1500 (lokal), 3600 (SLJJ)

4500 (lokal), 10800 (SLJJ)

15000 (lokal), 36000 (SLJJ)

45000 (lokal), 108000 (SLJJ)

90000 (lokal), 216000 (SLJJ)

PSTN

900 (lokal), 2100 (SLJJ)

2700 (lokal), 6300 (SLJJ)

9000 (lokal), 21000 (SLJJ)

27000 (lokal), 63000 (SLJJ)

54000 (lokal), 126000 (SLJJ)

 

Tabel 6

Perbandingan Tarif Pasca Permenkominfo No. 9/PER/M.Kominfo/4/2008[22]

Hitungan Tarif

Sesama Operator (Rp)

(Menit)

Indosat

Telkomsel

XL Bebas

IM3

Kartu As

Tarif PeDe

23.00 – 10.59

11.00 – 18.59

19.00 – 22.59

1

900

1.200

1.500

600

600

600

2

1.350

2.400

1.530

600

1.200

1.200

3

1.350

2.400

1.560

600

1.200

1.800

4

1.350

2.400

1.590

600

1.200

1.800

5

1.350

2.400

1.620

600

1.200

1.800

6

1.350

3.600

1.650

600

1.200

1.800

7

1.350

4.800

1.680

600

1.200

1.800

8

1.350

4.800

1.710

600

1.200

1.800

9

1.350

4.800

1.740

600

1.200

1.800

10

1.350

4.800

1.770

600

1.200

1.800

11

1.350

6000

1.800

600

1.200

1.800

12

1.350

7.200

1.830

600

1.200

1.800

13

1.350

7.200

1.860

600

1.200

1.800

14

1.350

7.200

1.890

600

1.200

1.800

15

1.350

7.200

1.920

600

1.200

1.800

16

1.350

8.400

1.950

600

1.200

1.800

17

1.350

9.600

1.980

600

1.200

1.800

18

1.350

9.600

2.010

600

1.200

1.800

19

1.350

9.600

2.040

600

1.200

1.800

20

1.350

9.600

2.070

600

1.200

1.800

21

1.350

10.800

2.100

600

1.200

1.800

22

1.350

12.000

2.130

600

1.200

1.800

23

1.350

12.000

2.160

600

1.200

1.800

24

1.350

12.000

2.190

600

1.200

1.800

25

1.350

12.000

2.220

600

1.200

1.800

26

1.350

13.200

2.250

600

1.200

1.800

27

1.350

14.400

2.280

600

1.200

1.800

28

1.350

14.400

2.310

600

1.200

1.800

29

1.350

14.400

2.340

600

1.200

1.800

30

1.350

14.400

2.370

600

1.200

1.800

 

Namun demikian, perang tarif perlu dikaji karena berpotensi menimbulkan dampak yang antipersaingan dan merugikan kepentingan konsumen. Dampak yang anti persaingan muncul dalam bentuk predatory pricing dimana rendahnya tarif seluler yang ditawarkan oleh operator dapat berpotensi meniadakan persaingan yang hendak dihasilkan dari putusan KPPU. Artinya bahwa apabila perang tarif mengakibatkan tarif seluler di kisaran harga (rendah) yang tidak wajar maka akan dapat mengeluarkan operator telekomuniasi seluler dari pasar persaingan. Dengan kata lain tarif seluler dapat menjadi alat untuk mematikan operator kompetitor dengan tingkat harga rendah yang memungkinkan tarif tersebut tidak dapat menutup biaya produksi. Apabila penurunan tarif seluler baik yang disebabkan oleh putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 maupun kebijakan pemerintah dengan Permenkominfo No. 9/PER/M.Kominfo/4/2008 yang dikeluarkan untuk menjaga tingkat persaingan pasar telekomunikasi (seluler) menghasilkan akibat anti persaingan yaitu predatory pricing.

Dalam Pasal 20 UU Persaingan Usaha menyatakan bahwa Pelaku usaha dilarang melakukan pemasokan barang dan atau jasa dengan cara melakukan jual rugi atau menetapkan harga yang sangat rendah dengan maksud untuk menyingkirkan atau mematikan usaha pesaingnya di pasar bersangkutan sehingga dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat. Menjadi tantangan bagi KPPU untuk menjaga persaingan yang sehat di pasar telekomunikasi Indonesia, sehingga KPPU sesuai dengan namanya yaitu ‘pengawas persaingan’ berimplikasi tidak hanya bertindak kuratif tetapi preventif. Artinya KPPU harus mampu mencegah adanya tindakan anti persaingan dengan harapan mampu mengurangi tingkat kerugian yang diderita konsumen.

Selain potensi predatory pricing, dampak dari klaim termurah tarif seluler adalah pertama,  pengurangan kualitas layanan dalam bentuk gangguan koneksitas sebagai akibat dari ketidaksiapan infrastruktur operator seluler untuk mengantisipasi lonjakan pengguna jaringan khususnya pada jam-jam tertentu seperti ditawarkan oleh operator.[23] Kedua, memicu sifat konsumtif masyarakat.[24]

Transformasi Paradigma Hukum Persaingan Indonesia Yang Berorientasi Pada Perlindungan Konsumen

Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 menjadi pembuka pintu keterkaitan hukum (legal linkage) antara persaingan usaha dengan perlindungan konsumen. Minimnya pengaturan mengenai perlindungan konsumen di UU Persaingan Usaha bukan berarti bahwa Undang-Undang tersebut tidak memberikan ruang bagi perlindungan konsumen. Karena dalam UU Persaingan Usaha terdapat beberapa pasal yang menempatkan konsumen sebagai bahan pertimbangan dalam mengukur tingkat persaingan. Pasal 5 ayat (1), Pasal 19 huruf b, dan Pasal 25 ayat (1) huruf b menempatkan konsumen menjadi tolak ukur penilaian tingkat persaingan dalam hal (i) akses konsumen dalam mendapatkan barang dan/jasa di pasar yang relevan (relevan market), (ii) kebebasan konsumen membangun hubungan (usaha) dengan pelaku usaha (right to entry), dan (iii) tingkat harga wajar yang harus dinikmati konsumen (right of fair price).

Pertanyaannya adalah apakah keberpihakan KPPU terhadap konsumen hanya karena ‘perintah’ Undang-Undang? Ataukah memang sudah terjadi perubahan paradigma pasca penggantian komisioner KPPU dengan ide-ide mengenai perlindungan konsumen? Apabila mengacu pada pasal yang digunakan dalam menganalisis perbuatan dari para Terlapor yaitu Pasal 25 ayat (1) huruf b maka perlindungan konsumen yang terdapat dalam Putusan KPPU bukan menjadi sebuah terobosan hukum (legal breakthrough) melainkan sebagai sebuah keniscayaan hukum karena perintah undang-undang. Analisis hukum yang bertolak pada Pasal 25 ayat (1) huruf b akan otomatis menempatkan (posisi) konsumen sebagai bagian dari analisis untuk mengetahui dampak dari posisi dominan.

Pemahaman UU Persaingan Usaha secara letterlijk dapat mengakibatkan pengabaian terhadap kepentingan (baca: perlindungan) konsumen. Karena konsumen secara minimal hanya akan terlindungan oleh UU Persaingan Usaha apabila terkait dengan kasus hukum persaingan usaha yang terkait dengan Pasal 5 ayat (1), Pasal 19 huruf b, dan Pasal 25 ayat (1) huruf b saja. Perlindungan maksimalnya adalah ketika KPPU menggunakan interpretasi terhadap pasal-pasal yang terdapat istilah barang dan/atau jasa. Ketika KPPU menggunakan pasal-pasal tersebut dan menginterpretasikannya dengan mempertautkan pada kepentingan (baca: perlindungan) konsumen maka terjadi terobosan hukum dan pembongkaran paradigma hukum persaingan usaha.

(Hukum) Persaingan Usaha dan (Hukum) Perlindungan Konsumen merupakan bidang hukum yang saling terkait.[25] Keduanya dikaitkan dengan penyimpangan yang terjadi di dalam pasar, dimana persaingan usaha fokus pada perilaku usaha dan dampak perilaku tersebut terhadap pasar (baca: pesaing) sedangkan perlindungan konsumen fokus pada pelaku usaha (baca: produsen) yang memproduksi barang/jasa. Produksi barang/jasa yang merugikan konsumen dan/atau memasarkan barang/jasa yang menyesatkan (deceptive of consumers) menjadi kajian dari perlindungan konsumen.

Pendapat yang menarik dari Thomas B. Leary dalam melihat keterkaitan antara persaingan usaha dan perlindungan konsumen yang disebut sebagai ‘interesting parallel’. Interesting parallel melahirkan kesamaan struktur dalam melakukan analisis kasus-kasus hukum yang dikenal dalam hukum persaingan usaha yaitu per se illegal dan rule of reason.[26] Penjelasan mengenai kedua terminologi tersebut sudah banyak dibahas dalam konteks hukum persaingan usaha, tetapi pembahasan dalam wilayah hukum perlindungan konsumen masih sangat minim untuk tidak mengatakan tidak ada sama sekali. Thomas B. Leary mengemukakan pandangan atas dua terminologi dalam konteks hukum perlindungan konsumen sebagai berikut,[27]

A practice is deemed ‘deceptive’ of it misleads reasonable consumers and is likely to affec their purchase decision. This definition, however, goes principally to nature and immediate impact of the conduct at issue, not to the overall market effect of harm. In this rescpect, deception offences are treated like per se offences, because the initial characterization can be outcome-determinative. On the other hand, a practice ca be prohibited as “unfair” only if the resulting consumer injury is “substantial”, the injury is not reasonably avoidable, and it is not offset by countervailing benefits. This looks like a rule of reason inquiry into such matters as the magnitude of the impact, the availability of altervantives, and offsetting efficiencies. If we pursue the parallel further, we conclude that deceptive practices are unfair practices, as well, but it is not necessary to plead them that way when a simpler line of proof is availible.

Mengacu pada pemikiran Thomas B. Leary diatas dengan kesamaan struktur dalam melakukan kajian dari kedua bidang hukum tersebut maka terdapat suatu konvergensi keilmuan. Titik temu dalam kesamaan struktur inilah yang sudah diterapkan di banyak rezim hukum persaingan usaha di beberapa negara. Sedangkan untuk Indonesia rupanya membutuhkan waktu untuk mentransformasi paradigma tunggal persaingan usaha an sich menjadi konvergensi keilmuan dengan perlindungan konsumen. Sampai dengan tahun 2007, dari sejumlah putusan-putusan KPPU yang mempertimbangkan aspek perlindungan konsumen kemungkinan baru satu putusan.

Mengambil contoh pada Putusan KPPU tentang Persekongkolan Tender (bid rigging) yang mendominasi putusan-putusan KPPU, KPPU masih terjebak pada perilaku usaha dan dampak dari persekongkolan terhadap pasar dan pesaing pihak yang bersekongkol. KPPU belum mengelaborasi dampak anti persaingan dari persekongkolan tender dari perspektif perlindungan konsumen. Dimana adakah pengaruh dari persekongkolan (tender) tersebut dengan kualitas barang/jasa yang diberikan kepada konsumen yang menggunakannya. Konsumen yang menjadi perhatian KPPU baru sebatas ‘konsumen’ pelaku usaha dari pengadaan barang/jasa. Apabila unfair practices merupakan deceptive practices maka sudah seharusnya kajian pelanggaran UU Persaingan Usaha mempertimbangkan aspek perlindungan konsumen.

Purnawacana

Perang tarif antar operator seluler dapat dilihat sebagai dampak dari putusan KPPU, dimana tarif seluler mengalami penurunan yang memberikan keuntungan bagi konsumen. Adanya syarat dan ketentuan yang tersamar karena tidak diinformasikan kepada pelanggan secara terbuka berpotensi terjadinya misleading advertising yang akan merugikan konsumen karena tergiur/tergoda iklan tarif murah seluler yang ditawarkan operator. Apakah perang tarif sudah sesuai dengan putusan KPPU? Akankah tarif akan membentuk keseimbangan baru sampai 15% dari tarif saat ini? Kedua pertanyaan diatas menjadi tantangan untuk dibuktikan dan dikaji lebih mendalam. Dan lebih khusus lagi adalah menuntut kemampuan KPPU untuk mencegah perilaku anti persaingan seperti predatory pricing, sehingga tidak terjadi penegakan hukum persaingan melahirkan perilaku anti persaingan.

Dalam hal transformasi paradigma yang berorientasi pada perlindungan konsumen, KPPU perlu merubah hegemoni pemikiran ‘hanya demi persaingan usaha’ tetapi melupakan konsumen yang terkena dampak dari pasar yang terdistorsi akibat perilaku anti persaingan. Kerugian konsumen perlu dipertimbangkan, tidak hanya konsumen yang memakai dan/atau menggunakan barang dan atau jasa baik untuk  kepentingan diri sendiri maupun untuk kepentingan pihak lain[28] tetapi konsumen yang terdapat dalam pasar yang terkena dampak turunan (derivasi) dari perilaku anti persaingan. Kedepan ujian persaingan usaha nasional dalam mengakomadasi kepentingan konsumen akan semakin berat karena kemungkinan konsumen sebagaimana dimaksud dalam UU No. 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen dapat mengajukan laporan intervensi ketika diketahui adanya perilaku anti persaingan yang dilaporkan oleh pelaku usaha pesaing.

DAFTAR PUSTAKA

Viewpoint – Competition Policy and Consumer Protection Policy, www.cuts-international.org

UNCTAD, Consumer Protection, Competition, Competitiveness and Development, TD/B/COM.1/EM.17/3, 20 Agustus 2001.

David J. Gerber, Fairness in Competition Law: European and US Experience, Conference on Fairness and Asian Competition Laws, Kyoto, Japan, 5 Maret 2004.

Thomas B. Leary, Competition Law and Consumer Protection Law: Two Wings of The Same House, tanpa tahun.

Office of Fair Trading, Abuse of dominant position – Understanding Competition Law, December 2004.

Persaingan Bisnis Telekomunikasi Membaik Pasca Putusan KPPU, Bisnis Indonesia, 7 April 2008, hal. T7.

Mobile-8 Perluas Distribusi, Bisnis Indonesia, 2 April 2008, hal. T8.

Indosat Pasarkan 15 juta voucher isi ulang pariwisata, Bisnis Indonesia, 10 April 2008, hal. T8.

Telkomsel Rilis Simpati Kangen untuk TKI, Bisnis Indonesi, 16 April 2008, hal, T8.

Operator Turunkan Tarif Dasar Telepon, Bisnis Indonesia, 11 April 2008, hal. T7.

XL Turunkan Tarif Percakapan dan SMS, Jawa Pos-Radar Kudus, 23 April 2007, hal. 3

Penurunan Tarif Telepon Terwujud, Bisnis Indonesia, 17 April 2008, hal. T7.

Penurunan Tarif Seluler di kaji Tiap 3 bulan, Bisnis Indonesia, 2 April 2008, hal. T7.

Biaya Interkoneksi Turun – Tarif Seluler diharapkan semakin murah, Operator diminta punya Itikad Baik, Seputar Indonesia, 5 Februari 2008, hal. 15.

Tarif Telepon Turun Mulai April, Jawa Pos, 5 Februari 2008.

Tarif ke Pelanggan Belum Pasti Turun, Bisnis Indonesia, 5 Februari 2008, hal. T7.

Tarif: 0 VS 0,1 VS 0,5, Tabloin Sinyal No. 34/Thn IV/4 – 7 Februari 2008, hal. 8.

Selamat Datang Era Nol Koma, Majalah Seluler No. 97, April 2008, hal. 62-63.

LKPI: Tarif Murah Seluler Rugikan Konsumen, Bisnis Indonesia, 2 April 2008.

LP2K: Waspadai Turunnya Tarif Seluler, Bisnis Indonesia, 14 April 2008, hal. R8.

UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.

UU No. 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen.

Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007

Permenkominfo No. 9/PER/M.Kominfo/4/2008



* penulis adalah dosen FH UKSW Salatiga

[1] Kompetensi melakukan penafsiran oleh KPPU juga menjadi topik yang dipersoalkan dan dikaji/dianalisis oleh KPPU sebagai tanggapan atas tanggapan para terlapor.

[2] Viewpoint – Competition Policy and Consumer Protection Policy, www.cuts-international.org

[3] UNCTAD, Consumer Protection, Competition, Competitiveness and Development, TD/B/COM.1/EM.17/3, 20 Agustus 2001, hal. 6.

[4] David J. Gerber, Fairness in Competition Law: European and US Experience, Conference on Fairness and Asian Competition Laws, Kyoto, Japan, 5 Maret 2004.

[5] Thomas B. Leary, Competition Law and Consumer Protection Law: Two Wings of The Same House, tanpa tahun.

[6] Office of Fair Trading, Abuse of dominant position – Understanding Competition Law, December 2004, hal. 13.

[7] Persaingan Bisnis Telekomunikasi Membaik Pasca Putusan KPPU, Bisnis Indonesia, 7 April 2008, hal. T7.

[8] Mobile-8 Perluas Distribusi, Bisnis Indonesia, 2 April 2008, hal. T8.

[9] Indosat Pasarkan 15 juta voucher isi ulang pariwisata, Bisnis Indonesia, 10 April 2008, hal. T8.

[10] Telkomsel Rilis Simpati Kangen untuk TKI, Bisnis Indonesi, 16 April 2008, hal, T8.

[11] Operator Turunkan Tarif Dasar Telepon, Bisnis Indonesia, 11 April 2008, hal. T7.

[12] XL Turunkan Tarif Percakapan dan SMS, Jawa Pos-Radar Kudus, 23 April 2007, hal. 3

[13] Penurunan Tarif Telepon Terwujud, Bisnis Indonesia, 17 April 2008, hal. T7.

[14] Penurunan Tarif Seluler di kaji Tiap 3 bulan, Bisnis Indonesia, 2 April 2008, hal. T7.

[15] Biaya Interkoneksi Turun – Tarif Seluler diharapkan semakin murah, Operator diminta punya Itikad Baik, Seputar Indonesia, 5 Februari 2008, hal. 15.

[16] Tarif Teleppn Turun Mulai April, Jawa Pos, 5 Februari 2008.

[17] Tarif ke Pelanggan Belum Pasti Turun, Bisnis Indonesia, 5 Februari 2008, hal. T7.

[18] Ibid.

[19] Tarif: 0 VS 0,1 VS 0,5, Tabloin Sinyal No. 34/Thn IV/4 – 7 Februari 2008, hal. 8.

[20] Ibid.

[21] Ibid.

[22] Selamat Datang Era Nol Koma, Majalah Seluler No. 97, April 2008, hal. 62-63.

[23] LKPI: Tarif Murah Seluler Rugikan Konsumen, Bisnis Indonesia, 2 April 2008.

[24] LP2K: Waspadai Turunnya Tarif Seluler, Bisnis Indonesia, 14 April 2008, hal. R8.

[25] Thomas B. Leary, loc.cit.

[26] Ibid.

[27] Ibid.

[28] Pasal 1 angka 15 UU Persaingan Usaha.

Ikuti

Get every new post delivered to your Inbox.