Lidah Sengkuni

Mulut berbuih

Kata berkelok

Manipulasi makna dan kata

Meraih kuasa dengan silat lidah

 

Wajah manis menyembunyikan angkara

Berbuih mengandung racun

Menenggelamkan kebenaran

Mengagungkan kuasa dengan dasar tipu daya

Nyanyian Fakir Kata

nyanyian jangkrik menimpali malamku

lengking biduan mengerang merdu digendang telinga

menerawang hati menembus kegalauan

menyiksa angan dalam tiupan rasa

 

gemulai bias pikir

menyeruak di benak

melawan pekat malam

menjulang fakir kata menuai badai kalimat

Angin Pagi

Dampak Penerapan Hukum Persaingan Bagi Perlindungan Konsumen (Studi Atas Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 & Keberpengaruhannya Terhadap Besaran Tarif Seluler di Indonesia)

Dampak Penerapan Hukum Persaingan Bagi Perlindungan Konsumen (Studi Atas Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 & Keberpengaruhannya Terhadap Besaran Tarif Seluler di Indonesia)

Yakub Adi Krisanto*

Abstract:

Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 pada tanggal 19 November 2007 telah mampu menimbulkan ’kegoncangan’ di Pasar Telekomunikasi (Seluler) Indonesia. Kegoncangan tersebut berkaitan dengan pertama, dampak dari putusan yang mendorong para operator telekomunikasi seluler untuk menurunkan tarif seluler mulai bulan Desember 2007. Pasar telekomunikasi seluler dengan penurunan tarif seluler cenderung menjadi ajang pertarungan (perang) tarif antar operator. Kedua, adanya terobosan hukum (legal breakthrough) yang mempertimbangkan kepentingan konsumen. Kepentingan konsumen dalam perspektif KPPU adalah keberadaan kerugian konsumen akibat tingginya tarif seluler yang harus ditanggung konsumen seluler. Paper ini fokus terhadap kedua hal tersebut, dimana terdapat keterkaitan hukum antara (hukum) persaingan usaha dan (hukum) perlindungan konsumen.

 

Keyword: Persaingan Usaha, Perlindungan Konsumen, Tarif Seluler

 

Prawacana

Tulisan ini hanya akan fokus pada dampak Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 yang berpotensi menguntungkan konsumen telekomunikasi Indonesia. Dampak persaingan dari putusan tersebut salah satu yang langsung dapat dinikmati oleh konsumen adalah putusan angka 8,

Memerintahkan PT. Telekomunikasi Selular untuk menghentikan praktek pengenaan tarif tinggi dan menurunkan tarif layanan selular sekurang-kurangnya sebesar 15% (lima belas persen) dari tarif yang berlaku pada tanggal dibacakannya putusan ini.

Meski demikian ada beberapa hal yang menarik dari Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007, pertama, ‘lompatan’ pendekatan yang digunakan untuk melakukan penilaian berdasarkan ketentuan dalam UU Persaingan Usaha. Yaitu Pasal 27 yang seharusnya digunakan pendekatan per se rule dalam penerapan hukumnya menggunakan pendekatan rule of reason. Kedua, munculnya konsep hukum mengenai Holding Company yaitu Single Economic Entity Doctrine dalam menafsirkan pengertian ‘saham mayoritas’.[1] Ketiga¸ lahirnya pendekatan baru dalam memahami konsep ‘legal person’ yaitu yang dinamakan dengan pendekatan fungsional untuk melihat sebuah anak perusahaan yang mengkonsolidasikan laporan keuangannya dengan induk perusahaan dipandang sebagai satu entitas.

Keempat, diprioritaskannya kepentingan konsumen dalam penilaian atas pelanggaran Pasal 27 UU Persaingan. Dalam hal pemrioritasan kepentingan konsumen menjadi ‘sesuatu yang baru’ dalam penggunaan kewenangan KPPU karena (i) sangat jarang ditemukan kepentingan konsumen menjadi prioritas dalam pengambilan keputusan; (ii) ke-jarang-an tersebut kemungkinan disebabkan oleh minimnya pengaturan dalam UU Persaingan Usaha yang mengacu pada kepentingan konsumen. Bahkan dalam UU Persaingan Usaha hanya terdapat 6 (enam) kata ‘konsumen’ yang digunakan, dimana 3 (dua) diantaranya terdapat pada pengaturan pasal per pasal (penetapan harga, penguasaan pasar, dan posisi dominan) dan 3 (empat) lainnya terdapat pada bagiam umum.

Ke-4 hal yang menarik tersebut tidak akan dibahas dalam tulisan ini yang hanya akan fokus pada dampak putusan (angka 8) dari Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007. Meskipun Putusan KPPU belum berkekuatan hukum tetap tetapi pemerintah c.q Departemen Komunikasi & Informasi (Depkominfo) pada tanggal 4 Februari 2008 sudah mengeluarkan kebijakan berkenaan dengan tarif telepon termasuk seluler. Pun demikian dengan operator telekomunikasi sebagai pelaku usaha sudah terjadi ‘perang tarif’ yang berpotensi menguntungkan konsumen, meskipun kadang-kadang ditempuh dengan strategi pemasaran yang disebut sebagai misleading advertising dan potensi predatory pricing. Perang tarif seluler harus dikaji mendalam demi pengutamaan consumer profit yang menurut pendapat KPPU konsumen selama ini mendapatkan tarif yang mengarah pada consumer loss.

Perlindungan Konsumen dan (Hukum) Persaingan Usaha

Dalam putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 telah menunjukkan keterkaitan antara persaingan usaha dan perlindungan konsumen. Keterkaitan hukum (legal linkage) antara persaingan usaha dan perlindungan konsumen menjadi sebuah terobosan apabila ditinjau dalam konteks UU Persaingan Usaha (UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat). Karena UU Persaingan Usaha tidak secara eksplisit mengatur keterkaitan antara larangan praktek monopoli dan persaingan usaha tidak sehat sebagai bentuk atau langkah untuk melindungi kepentingan konsumen.

Pengutamaan pada kepentingan konsumen menjadi ‘darah baru’ bagi perkembangan hukum persaingan indonesia. Dimana selama ini kepentingan konsumen belum menjadi prioritas KPPU yang melatarbelakangi setiap keputusannya. Putusan-putusan KPPU cenderung fokus pada analasis pelanggaran ketentuan dalam UU Persaingan Usaha (pendekatan per se illegal) dan dampak dari perilaku usaha yang mengakibatkan monopoli atau persaingan usaha tidak sehat (pendekatan rule of reason). Penggunaan pendekatan rule of reason yang mengkaji keberadaan dampak perilaku usaha yang melanggar UU Persaingan Usaha belum masuk pada ranah perlindungan konsumen. Salah satu penyebabnya adalah legal linkage antar dua ranah hukum tidak tercantum secara tegas dalam undang-undang. Meskipun dapat dikemukakan argumen bahwa ranah perlindungan konsumen termasuk dalam terminologi kepentingan umum sebagaimana tercantum dalam UU Persaingan Usaha.

Apakah kepentingan umum sama dengan kepentingan konsumen atau perlindungan konsumen? Jawaban atas pertanyaan tersebut akan menimbulkan wacana (discourse) atau polemik dalam hal pendefinisian kepentingan umum dan ketercakupan kepentingan konsumen dalam terminologi kepentingan umum. Dan bukan menjadi fokus dalam tulisan ini untuk mengkaji permasalahan tersebut tetapi mencoba melakukan perbandingan hukum (legal comparation) dengan hukum persaingan usaha di negara lain. Di Indonesia, ketidakterkaitan antara Perlindungan Konsumen dan Persaingan Usaha nampak dari tujuan UU Persaingan Usaha yang tidak secara eksplisit mencantumkan perlindungan konsumen. Mengacu pendapatnya dari CUTS Center for Competition, Investment & Economic Regulation (CUTS-CCIER) bahwa,

There is a convergence between the objectives of consumer protection and competition policy. The main objective of competition policy and law is to preserve and promote competition as a means to ensure efficient allocation of resources in an economy, resulting in: the best possible choice of quality, the lowest possible prices, and adequate supplies to consumers.[2]

Senada dengan pendapat diatas, Trade and Development Board United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) mengelaborasi perlindungan konsumen untuk mencapai kesejahteraan konsumen (consumers welfare). Meskipun UNCTAD menyatakan perlindungan konsumen dalam keberpengaruhannya globalisasi dan liberalisasi perdagangan. Dalam hal keterkaitan antara persaingan usaha dan perlindungan konsumen, UNCTAD menyatakan,

Consumer protection policy, on the other hand, seeks to ensure that the efficiencies and innovation benefits brought about by competition are not retained by producers through misleading and deceptive conduct or unfair practices, but are instead shared with consumers. It provides an important safety net in markets where vigorous competition might tempt some businesses to cut corners to gain an unfair competitive advantage.[3]

Bahkan David J. Gerber dalam membandingkan pengalaman hukum persaingan usaha di Eropa dan AS mengemukakan bahwa in competition law systems, administrators frequently use this principle to combat the imposition by dominant firms of higher prices or other forms of unfairness on consumers.[4] Dalam aras operasional, Thomas B. Leary mengemukakan legal linkage antara (hukum) persaingan usaha dan hukum perlindungan konsumen ibarat dua sayap dari rumah yang sama.

Both competition law and consumer protection law deal with distortions in the marketplace, which is supposed to driven by the interaction between supply and demand. Antitrust offences, like price fixing or exclusionary practices, distort the supply side because they restrict supply and elevate prices. Consumer protection offences, distort the demand side because they create the impression that a product or service is worth more than it really is. In other words, both sets of offences can be analyzed in economic terms, and appreciation of this nexus will help to resolve some apparent tensions.[5]

Bahwa ‘ruh’ legal linkage adalah pasar, dimana diantara keduanya mengatur dan/atau mengawasi pasar untuk menghindari penyimpangan (distortion) yang terjadi dipasar dalam hal interaksi antara penawaran dan permintaan. Dengan demikian, apabila terjadi penyimpangan di pasar maka menjadi bidang kajian dari hukum persaingan usaha, dan akibat atau dampak dari penyimpangan menjadi bidang kajian hukum persaingan usaha dan hukum perlindungan konsumen. Kajian hukum persaingan usaha terhadap dampak perilaku usaha didasarkan pada pendekatan yang digunakan untuk menilai perilaku pelaku usaha yaitu rule of reason. Sedangkan dampak yang menimbulkan (potensi) kerugian konsumen atau mengurangi kesempatan pencapaian kesejahteraan konsumen menjadi bidang kajian hukum perlindungan konsumen. Selain dampak, hukum perlindungan konsumen juga mengkaji media atau alat yang digunakan untuk mendistorsi pasar seperti iklan untuk menyesatkan (misleading advertising) atau produk (barang/jasa) yang tidak memenuhi standar kelayakan produk.

Dibandingkan dengan sistem hukum persaingan di negara Eropa dan Amerika Serikat, maka UU Persaingan Usaha Indonesia menjadi ‘barang aneh’ karena tidak mempertautkan persaingan usaha dan kepentingan (baca:perlindungan) konsumen. Demikian pula dalam putusan-putusan otoritas pengawas persaingan juga mengkaji pengaruh perilaku usaha terhadap konsumen, seperti pada putusan The European Court dalam Case 27/78United Brands v Commission (1978) ECR 207 mengemukakan definisi posisi dominan dalam kaitannya dengan kebebasan bertindak diatas kepentingan pesaing dan para konsumen.

“…position of economic strength enjoyed by an undertaking which enables it to prevent effective competition being maintained on the relevant market by affording it the power to behave to an appreciable extent independently of its competitors, customers and ultimately of its consumers.”[6]

Analisis dampak dari perilaku usaha yang bertolak dari kepentingan konsumen menjadi bagian dari penegakan hukum persaingan usaha. Namun rendahnya analisis yang mempertimbangkan kepentingan konsumen dapat menjadi tolak ukur untuk menilai keberpihakan otoritas pengawas persaingan usaha dalam memperhatikan kepentingan (baca: kerugian) konsumen yang ditanggung akibat perilaku usaha.

Putusan KPPU & Tarif Seluler di Indonesia

Dampak dari putusan KPPU baik langsung maupun tidak langsung mempengaruhi perilaku pelaku usaha dalam mengupayakan tingkat tarif yang sesuai dengan putusan KPPU. Pasca putusan KPPU sudah membaik dengan terjadinya pergeseran perilaku oligopolis dari eksploitasi ke konfrontasi. Pola konfrontasi dimaksud ditandai dengan dua hal, yaitu konfrontasi tarif dan konfrontasi iklan.[7] Selain pola kompetisi dengan konfrontasi melalui tingkat tarif dan iklan, terdapat satu pola sebagai bentuk akselerasi usaha untuk mengantisipasi tingkat persaingan yaitu mempertajam strategi bisnis. Strategi bisnis sebagai bagian dari kebijakan perusahaan, pasca putusan KPPU difokuskan pada antisipasi persaingan konfrontasi baik tarif dan iklan dengan dengan kiat-kiat khas masing-masing operator seluler.

Pertama, Mobile-8 dengan melakukan perluasan distribusi mematok pembukaan Mobile-8 Distribution Center (MDC) di 49 lokasi di seluruh daerah jangkauan layanan selama tahun 2008.[8] kedua, Indosat memasok 15 juta voucher isi ulang kartu Mentari edisi khusus bertema pariwisata untuk mendukung Visit Indonesia 2008.[9] Ketiga, Telkomsel merilis Simpati Kangen untuk TKI yang memberikan solusi komunikasi murah bagi TKI dengan keluarganya di Indonesia.[10]

Strategi bisnis non tarif dan iklan dilakukan untuk mendukung penerapan tarif (seluler) murah dan iklan yang menjadi wahana perang tarif. Penerapan tarif seluler murah dilakukan oleh para operator dengan nilai yang berbeda. Indosat menurunkan tarif dasar untuk seluruh layanan telekomunikasi dengan besaran maksimal 73%. Telkomsel menurunkan tarif dasar rata-rata berkisar antara 50%-70%.[11] XL juga menurunkan tarif dasar layanannya dari 2%-74% yang berlaku hampir untuk semua layanan percakapan.[12] Menurut Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia (BRTI), bahwa tarif telekomunikasi ritel dipastikan turun 30%-70% dari tarif sebelumnya mulai bulan ini.  Penurunan tarif tersebut tergantung produk, jenis layanan dan jenis teknologi yang digunakan. BRTI juga menjamin bahwa tarif ritel yang diajukan operator telah memenuhi Permenkominfo No. 9/PER/M.Kominfo/4/2008.[13]

Perilaku pelaku usaha (baca: operator telekomunikasi seluler) melahirkan kesinambungan dampak khususnya bagi konsumen seluler di Indonesia. Dengan jumlah pelanggan ± 63 ribu pada tahun  2006 yang mengalami peningkatan ± 16 rb dari tahun 2005 maka keuntungan atas potensi tarif (murah) seluler di Indonesia dapat dinikmati oleh jumlah pelanggan tersebut (lihat tabel 1).

Tabel 1

Berdasarkan kesaksian Masyarakat Telekomunikasi bahwa tingkat tarif seluler di Indonesia dianggap tinggi jika dikaitkan dengan daya beli masyarakat Indonesia yang memiliki pendapatan per kapita sebesar USD 700, dimana pengeluaran tersebut mengambil porsi 10-20% dari pendapatan. Sehingga putusan KPPU dapat mendorong bagi Pemerintah dan operator seluler untuk menurunkan tingkat tarif yang wajar bagi konsumen. Kecenderungan tingginya tarif menjadi manifestasi dari price leadership dari pemimpin pasar seluler karena keputusan dominant player dalam menetapkan tarif tinggi sebagai bentuk market power menjadi pelindung dan insentif bagi pesaing dominant player.

Tarif seluler (sebelum) putusan KPPU merupakan excessive price karena pertama, ditinjau dari skala ekonomi maka efisiensi perusahaan yang meningkat akan meningkatkan kemampuan perusahaan untuk menurunkan harga. Kedua, dari sisi pendapatan per kapita yaitu pendapatan per kapita Indonesia lebih rendah dibandingkan pendapatan per kapita Singapura, Malaysia, dan Brunei namun tarif seluler yang berlaku di Indonesia lebih tinggi dari ketiga negara tersebut (lihat tabel 2 & 3).

Tabel 2

 

Tabel 3

Adanya dominant player dalam pasar seluler Indonesia, KPPU mengasumsikan bahwa potensi penurunan tarif seluler oleh Telkomsel sebagai pemimpin pasar akan diikuti oleh para pesaingnya. Asumsi inilah yang mendorong KPPU untuk memberikan putusan angka 8 yaitu memerintahkan Telkomsel untuk menurunkan tarif minimal 15% dari tarif yang berlaku saat ini. Terdapat keterkaitan antara price leadership dengan tingginya tarif seluler di Indonesia, pertama, meskipun ada variasi tarif diantara operator seluler tetapi tarif seluler mengindikasikan adanya perilaku anti persaingan yaitu keseragaman pola tarif. Keseragaman pola tarif adalah ketika Telkomsel menaikkan tarif maka operator lain bereaksi mengikuti pola kenaikan tersebut.

Kedua, berbeda halnya dengan kebalikannya yaitu apabila operator pesaing Telkomsel (Indosat & XL) menurunkan tarif maka Telkomsel tidak melakukan hal yang sama. Penurunan tarif oleh pesaing telkomsel dilakukan ketika trend tarif telkomsel menunjukkan harga yang stabil untuk waktu yang relafit panjang. Dengan demikian faktor price leadership yang mempengaruhi tingginya harga seluler di Indonesia yang mengakibatkan terjadinya kerugian konsumen seluler.

Pasca putusan KPPU dan kebijakan penurunan biaya interkoneksi oleh Pemerintah adalah penurunan tarif seluler. Namun demikian pemerintah sebagai regulator akan mengkaji realisasi penurunan tarif telepon seluler setiap tiga bulan. Kajian terhadap realisasi penurunan tarif dilakukan apabila penurunan biaya interkoneksi tidak berdampak signifikan terhadap tarif ritel seluler.[14]

Kerugian Konsumen, Kebijakan Pemerintah & Penurunan Tarif Seluler Pasca Putusan KPPU

KPPU menyatakan bahwa dalam pasar seluler Indonesia terdapat kerugian konsumen. Kerugian konsumen tersebut ditentukan oleh perbedaan harga yang dibayarkan konsumen dengan penilaian produsen (biaya ditambah keuntungan) yang diterima konsumen yang dicerminkan oleh harga kompetitif pada tingkat pelaku usaha mendapatkan ROE (return on equity – nilai modal pemilik) yang wajar (lihat tabel 4).

Tabel 4

ROE

Potensi Penurunan Harga

35%

15,54%

30%

21,32 %

25%

27,09%

20%

32,87%

Kerugian konsumen akibat pemilikan silang (cross ownership) di Telkomsel bagi pelanggan Telkomsel mengalami kerugian konsumennya adalah Rp. 9,8 – Rp. 24 Milyar. Berdasarkan kerugian konsumen tersebut, KPPU mengharapkan ada tingkat penurunan kerugian konsumen dengan diterapkannya penurunan tarif minimal 15%, dengan mempertimbangkan pencapaian pendapatan antara Rp. 3 – Rp. 12 Milyar bagi operator seluler.

Baik langsung maupun tidak langsung Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 telah memberikan dampak bagi Pemerintah dan operator seluler. Putusan KPPU yang diputuskan pada tanggal 19 November 2007 telah memberikan dampak signifikan bagi penurunan tarif seluler. Pertama, Depkominfo memutuskan untuk menurunkan biaya interkoneksi antaroperator telekomunikasi sebesar 5-40% mulai April 2008.[15] Penurunan tarif interkoneksi dilakukan setelah pemerintah mencapai kesepakatan dengan seluruh operator, yaitu untuk telepon fixed (tetap) penurunan tarif interkoneksinya berkeisar 5-20%, sedangkan untuk mobile (seluler) bisa sampai 40%.[16]

Tarif interkoneksi merupakan salah satu komponen untuk menentukan tarif ritel dan muncul sebagai akibat adanya saling keterhubungan antar operator telekomunikas ataupun antar jaringan telekomunikasi yang berbeda.[17] Dalam mendapatkan besaran tarif ritel, setiap operator memakai formula penggabungan biaya interkoneksi, biaya aktivitas bisnis ritel dan margin keuntungan.[18]

Kedua, operator seluler sebelum pemerintah memutuskan untuk penurunan tarif antara 5-40% pada April 2008 sudah terjadi ‘perang tarif’ sejak penghujung tahun 2007. Perang tarif terjadi di kisaran harga Rp. 0 dengan ketentuan dan syarat berlaku. Dimulai dengan Indosat dengan program free talk 5000 menjanjikan kepada pelanggannya bicara gratis. Bicara gratis ala Indosat adalah dengan menggunakan pulsa minimal Rp. 5.000, selanjutnya gratis Rp. 0 yang diberikan gratis sebesar Rp. 5.000 alias diskon 50%.[19]

Kemudian Telkomsel dengan program Simpati Pe-De alias per detik dengan harga Rp. 0,5/detik untuk melakukan panggilan minimal 1 menit. Dengan kata lain bahwa tarif Rp. 0,5/detik baru berlaku setelah penggunaan panggilan di menit pertama. Pada saat yang bersamaan Indosat dan XL melakukan counter harga dengan program ‘Mentari Gratis 1 menit Pertama” dan “Tarif XL bebas Rp. 0,1/detik ke semua operator”. Counter harga tersebut sampai sekarang masih berlaku, apakah program tersebut akan berlangsung lama dengan potensi penuruan tarif lebih rendah lagi perlu dilihat setelah berlakunya penurunan tarif 5-40%.

Berbarengan dengan ‘perang tarif’, program yang ditawarkan dari Indosat dan XL diikuti dengan syarat dan ketentuan yang semakin rumit dan spesifik. Penerapan syarat dan ketentuan ini dapat dilihat sebagai ‘tarif rendah yang semu’ dan mengarah pada misleading advertising. Dimana iklan yang digunakan untuk menawarkan tarif murah mempunyai kecenderungan menyesatkan konsumen seluler apabila disertai dengan pendidikan konsumen oleh operator. Misalnya untuk XL dengan program “Tarif XL bebas Rp. 0,1/detik ke semua operator” mempunyai syarat dan ketentuan sebagai berikut:[20]

§       Di area Jabodetabek, Jawa Barat, Banten, Jawa Tengah bagian Selatan (Solo, Klaten, Kebumen, Purwokerto, Magelang), Yogyakarta, Jawa Timur, Bali dan Lombol dikenakan tarif Rp. 10/detik di 2,5 menit pertama dan Rp. 0,1/detik di menit berikutnya hingga menit ke 30. Kemudian dimenit berikutnya tarif naik menjadi Rp. 1/detik. (kriteria 1)

§       Untuk area Sumatera dan sekitarnya dikenakan tarif Rp. 12,5/detik di 2 menit pertama danRp. 0,1/detik di menit berikutnya hingga menit ke 30. Kemudian di menit selanjutnya tarif kembali ke Rp 1/menit. (kriteria 2)

§       Di wilayah Sulawesi dan Kalimantan menggunakan pembedaan klasifikasi jam sibuk  (11.00 – 22.59 WITA untuk Kalimantan dan 17.00 – 22.59 WITA untuk Sulawesi) dan tidak sibuk (Kalimantan, 23.00 – 10.59 WITA dan Sulawesi, 23.00 – 16.59 WITA). Tarif yang berlaku di Sulawesi dan Kalimantan pada jam sibuk adalah Rp. 10/detik di 2,5 menit pertama dan Rp. 0,1/detik di menit berikutnya. Sedangkan pada jam tidak sibuk dikenakan tarif Rp. 10/detik di 0,5 menit pertama dan Rp. 0,1/detik pada menit-menit selanjutnnya. (kriteria 3)

§       Untuk kota-kota di Jawa Tengah bagian utara (Semarang, Pekalongan, Tegal, Kudus, Purwodadi) dikenakan mekanisme tarif promo sama dengan Kalmantan termasuk masa berlakunya jam sibuk dan tidak sibuk namun mengikuti wakti WIB. (kriteria 3))

§       Untuk wilayah NTT, Papua dan Ambon dikenakan tarif Rp. 10/detik di 0,5 menit pertama dan Rp. 0,1/detik pada menit berikutnya hingga menit ke 30. Setelah menit ke 30 dikenakan tarif menjadi Rp. 1/detik. (kriteria 4)

Untuk Indosat, syarat dan ketentuannya adalah sebagai berikut;

1.    panggilan hanya dapat dilakukan setelah melakukan isi ulang pulsa 10 ribu ke atas. Pengisian pulsa 10 ribu dan 20 ribu mendapat bonus masa aktif selama 7 hari dan 25 ribu ke atas akan mendapatkan masa aktif bonus selama 15 hari. Masa aktif Bonus Gratis 1 Menit Pertama dihitung berdasarkan masa aktif terlama dari isi ulang yang dilakukan dan tidak akumulatif.

2.    gratis 1 menit pertama berlaku pukul 05.00 – 07.00

3.    untuk pelanggan di pulau jawa, gratis 1 menit pertama diberikan maksimun 10 kali panggilan per hari untuk tujuan lokal ke sesama anggota Hebat ber-5 selama masa aktif bonus berlaku. Sementara pelanggan di luar jawa, gratis 1 menit pertama diberikan maksimum 20 kali panggilan per hari untuk tujuan lokal ke seluruh nomor Mentari, IM3, dan Matrix selama masa aktif bonus berlaku.

4.    bonus gratis 1 menit pertama tidak dapat digunakan apabila pelanggan sedang tidak berada di daerah asalnya (kondisi roaming).

5.    untuk menjaga kualitas dari jaringan yang ada, skema program dapat berubah sewaktu-waktu sesuai dengan kondisi yang berlangsung.

Tabel 5

Perbandingan Tarif 0 VS 0,1 VS 0,5[21]

0 VS 0,1 VS 0,5

Bicara 1 menit

Bicara 3 menit

Bicara 10 menit

Bicara 30 menit

Bicara 60 menit

Mentari Rp. 0

 

 

 

 

 

Sesama operator

1500 (reguler), 0/500 jam sibuk / 300 jam tidak sibuk (ke nomor Mentari Hebat ber-5

4500 (reguler), 1000/1500 jam sibuk / 900 jam tidak sibuk (ke nomor Mentari Hebat ber-5

10000 (reguler), 4500/5000 jam sibuk / 3000 jam tidak sibuk (ke nomor Mentari Hebat ber-5

40.000 (reguler) 9500/10000 jam sibuk / 5000 jam tidak sibuk (ke nomor Mentari Hebat ber-5

85000 (reguler), 24500/25000 jam sibuk / 13000 jam tidak sibuk (ke nomor Mentari Hebat ber-5), 5000 (ke nomor Mentari Hebat ber-5 selama weekend)

Operator lain

1500 (lokal), 3200 (SLJJ)

4500 (lokal), 9600 (SLJJ)

15000 (lokal) 32000 (SLJJ)

45000 (lokal), 96000 (SLJJ)

90000 (lokal), 192000 (SLJJ)

PSTN

900 (lokal), 3200 (SLJJ)

2700 (lokal), 9600 (SLJJ)

15000 (lokal), 32000 (SLJJ)

27000 (lokal), 32000 (SLJJ)

54000 (lokal), 192000 (SLJJ)

XL Bebas Rp. 0,1/detik

 

 

 

 

 

Sesama operator

 

 

 

 

 

Kriteria 1

600

1503

1545

1665

3465

Kriteria 2

750

1506

1548

1668

3468

Kriteria 3 jam sibuk

600

1503

1545

1665

1845

Kriteria 3 jam tidak sibuk

303

315

357

477

657

Kriteria 4

303

315

357

477

2277

Operator lain/PSTN

1500

3003

9024

24084

45180

Simpai Pe De Rp. 0,5/detik

 

 

 

 

 

Sesama operator

1500

1560

1770

2340

3240

Operator lain

1500 (lokal), 3600 (SLJJ)

4500 (lokal), 10800 (SLJJ)

15000 (lokal), 36000 (SLJJ)

45000 (lokal), 108000 (SLJJ)

90000 (lokal), 216000 (SLJJ)

PSTN

900 (lokal), 2100 (SLJJ)

2700 (lokal), 6300 (SLJJ)

9000 (lokal), 21000 (SLJJ)

27000 (lokal), 63000 (SLJJ)

54000 (lokal), 126000 (SLJJ)

 

Tabel 6

Perbandingan Tarif Pasca Permenkominfo No. 9/PER/M.Kominfo/4/2008[22]

Hitungan Tarif

Sesama Operator (Rp)

(Menit)

Indosat

Telkomsel

XL Bebas

IM3

Kartu As

Tarif PeDe

23.00 – 10.59

11.00 – 18.59

19.00 – 22.59

1

900

1.200

1.500

600

600

600

2

1.350

2.400

1.530

600

1.200

1.200

3

1.350

2.400

1.560

600

1.200

1.800

4

1.350

2.400

1.590

600

1.200

1.800

5

1.350

2.400

1.620

600

1.200

1.800

6

1.350

3.600

1.650

600

1.200

1.800

7

1.350

4.800

1.680

600

1.200

1.800

8

1.350

4.800

1.710

600

1.200

1.800

9

1.350

4.800

1.740

600

1.200

1.800

10

1.350

4.800

1.770

600

1.200

1.800

11

1.350

6000

1.800

600

1.200

1.800

12

1.350

7.200

1.830

600

1.200

1.800

13

1.350

7.200

1.860

600

1.200

1.800

14

1.350

7.200

1.890

600

1.200

1.800

15

1.350

7.200

1.920

600

1.200

1.800

16

1.350

8.400

1.950

600

1.200

1.800

17

1.350

9.600

1.980

600

1.200

1.800

18

1.350

9.600

2.010

600

1.200

1.800

19

1.350

9.600

2.040

600

1.200

1.800

20

1.350

9.600

2.070

600

1.200

1.800

21

1.350

10.800

2.100

600

1.200

1.800

22

1.350

12.000

2.130

600

1.200

1.800

23

1.350

12.000

2.160

600

1.200

1.800

24

1.350

12.000

2.190

600

1.200

1.800

25

1.350

12.000

2.220

600

1.200

1.800

26

1.350

13.200

2.250

600

1.200

1.800

27

1.350

14.400

2.280

600

1.200

1.800

28

1.350

14.400

2.310

600

1.200

1.800

29

1.350

14.400

2.340

600

1.200

1.800

30

1.350

14.400

2.370

600

1.200

1.800

 

Namun demikian, perang tarif perlu dikaji karena berpotensi menimbulkan dampak yang antipersaingan dan merugikan kepentingan konsumen. Dampak yang anti persaingan muncul dalam bentuk predatory pricing dimana rendahnya tarif seluler yang ditawarkan oleh operator dapat berpotensi meniadakan persaingan yang hendak dihasilkan dari putusan KPPU. Artinya bahwa apabila perang tarif mengakibatkan tarif seluler di kisaran harga (rendah) yang tidak wajar maka akan dapat mengeluarkan operator telekomuniasi seluler dari pasar persaingan. Dengan kata lain tarif seluler dapat menjadi alat untuk mematikan operator kompetitor dengan tingkat harga rendah yang memungkinkan tarif tersebut tidak dapat menutup biaya produksi. Apabila penurunan tarif seluler baik yang disebabkan oleh putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 maupun kebijakan pemerintah dengan Permenkominfo No. 9/PER/M.Kominfo/4/2008 yang dikeluarkan untuk menjaga tingkat persaingan pasar telekomunikasi (seluler) menghasilkan akibat anti persaingan yaitu predatory pricing.

Dalam Pasal 20 UU Persaingan Usaha menyatakan bahwa Pelaku usaha dilarang melakukan pemasokan barang dan atau jasa dengan cara melakukan jual rugi atau menetapkan harga yang sangat rendah dengan maksud untuk menyingkirkan atau mematikan usaha pesaingnya di pasar bersangkutan sehingga dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat. Menjadi tantangan bagi KPPU untuk menjaga persaingan yang sehat di pasar telekomunikasi Indonesia, sehingga KPPU sesuai dengan namanya yaitu ‘pengawas persaingan’ berimplikasi tidak hanya bertindak kuratif tetapi preventif. Artinya KPPU harus mampu mencegah adanya tindakan anti persaingan dengan harapan mampu mengurangi tingkat kerugian yang diderita konsumen.

Selain potensi predatory pricing, dampak dari klaim termurah tarif seluler adalah pertama,  pengurangan kualitas layanan dalam bentuk gangguan koneksitas sebagai akibat dari ketidaksiapan infrastruktur operator seluler untuk mengantisipasi lonjakan pengguna jaringan khususnya pada jam-jam tertentu seperti ditawarkan oleh operator.[23] Kedua, memicu sifat konsumtif masyarakat.[24]

Transformasi Paradigma Hukum Persaingan Indonesia Yang Berorientasi Pada Perlindungan Konsumen

Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007 menjadi pembuka pintu keterkaitan hukum (legal linkage) antara persaingan usaha dengan perlindungan konsumen. Minimnya pengaturan mengenai perlindungan konsumen di UU Persaingan Usaha bukan berarti bahwa Undang-Undang tersebut tidak memberikan ruang bagi perlindungan konsumen. Karena dalam UU Persaingan Usaha terdapat beberapa pasal yang menempatkan konsumen sebagai bahan pertimbangan dalam mengukur tingkat persaingan. Pasal 5 ayat (1), Pasal 19 huruf b, dan Pasal 25 ayat (1) huruf b menempatkan konsumen menjadi tolak ukur penilaian tingkat persaingan dalam hal (i) akses konsumen dalam mendapatkan barang dan/jasa di pasar yang relevan (relevan market), (ii) kebebasan konsumen membangun hubungan (usaha) dengan pelaku usaha (right to entry), dan (iii) tingkat harga wajar yang harus dinikmati konsumen (right of fair price).

Pertanyaannya adalah apakah keberpihakan KPPU terhadap konsumen hanya karena ‘perintah’ Undang-Undang? Ataukah memang sudah terjadi perubahan paradigma pasca penggantian komisioner KPPU dengan ide-ide mengenai perlindungan konsumen? Apabila mengacu pada pasal yang digunakan dalam menganalisis perbuatan dari para Terlapor yaitu Pasal 25 ayat (1) huruf b maka perlindungan konsumen yang terdapat dalam Putusan KPPU bukan menjadi sebuah terobosan hukum (legal breakthrough) melainkan sebagai sebuah keniscayaan hukum karena perintah undang-undang. Analisis hukum yang bertolak pada Pasal 25 ayat (1) huruf b akan otomatis menempatkan (posisi) konsumen sebagai bagian dari analisis untuk mengetahui dampak dari posisi dominan.

Pemahaman UU Persaingan Usaha secara letterlijk dapat mengakibatkan pengabaian terhadap kepentingan (baca: perlindungan) konsumen. Karena konsumen secara minimal hanya akan terlindungan oleh UU Persaingan Usaha apabila terkait dengan kasus hukum persaingan usaha yang terkait dengan Pasal 5 ayat (1), Pasal 19 huruf b, dan Pasal 25 ayat (1) huruf b saja. Perlindungan maksimalnya adalah ketika KPPU menggunakan interpretasi terhadap pasal-pasal yang terdapat istilah barang dan/atau jasa. Ketika KPPU menggunakan pasal-pasal tersebut dan menginterpretasikannya dengan mempertautkan pada kepentingan (baca: perlindungan) konsumen maka terjadi terobosan hukum dan pembongkaran paradigma hukum persaingan usaha.

(Hukum) Persaingan Usaha dan (Hukum) Perlindungan Konsumen merupakan bidang hukum yang saling terkait.[25] Keduanya dikaitkan dengan penyimpangan yang terjadi di dalam pasar, dimana persaingan usaha fokus pada perilaku usaha dan dampak perilaku tersebut terhadap pasar (baca: pesaing) sedangkan perlindungan konsumen fokus pada pelaku usaha (baca: produsen) yang memproduksi barang/jasa. Produksi barang/jasa yang merugikan konsumen dan/atau memasarkan barang/jasa yang menyesatkan (deceptive of consumers) menjadi kajian dari perlindungan konsumen.

Pendapat yang menarik dari Thomas B. Leary dalam melihat keterkaitan antara persaingan usaha dan perlindungan konsumen yang disebut sebagai ‘interesting parallel’. Interesting parallel melahirkan kesamaan struktur dalam melakukan analisis kasus-kasus hukum yang dikenal dalam hukum persaingan usaha yaitu per se illegal dan rule of reason.[26] Penjelasan mengenai kedua terminologi tersebut sudah banyak dibahas dalam konteks hukum persaingan usaha, tetapi pembahasan dalam wilayah hukum perlindungan konsumen masih sangat minim untuk tidak mengatakan tidak ada sama sekali. Thomas B. Leary mengemukakan pandangan atas dua terminologi dalam konteks hukum perlindungan konsumen sebagai berikut,[27]

A practice is deemed ‘deceptive’ of it misleads reasonable consumers and is likely to affec their purchase decision. This definition, however, goes principally to nature and immediate impact of the conduct at issue, not to the overall market effect of harm. In this rescpect, deception offences are treated like per se offences, because the initial characterization can be outcome-determinative. On the other hand, a practice ca be prohibited as “unfair” only if the resulting consumer injury is “substantial”, the injury is not reasonably avoidable, and it is not offset by countervailing benefits. This looks like a rule of reason inquiry into such matters as the magnitude of the impact, the availability of altervantives, and offsetting efficiencies. If we pursue the parallel further, we conclude that deceptive practices are unfair practices, as well, but it is not necessary to plead them that way when a simpler line of proof is availible.

Mengacu pada pemikiran Thomas B. Leary diatas dengan kesamaan struktur dalam melakukan kajian dari kedua bidang hukum tersebut maka terdapat suatu konvergensi keilmuan. Titik temu dalam kesamaan struktur inilah yang sudah diterapkan di banyak rezim hukum persaingan usaha di beberapa negara. Sedangkan untuk Indonesia rupanya membutuhkan waktu untuk mentransformasi paradigma tunggal persaingan usaha an sich menjadi konvergensi keilmuan dengan perlindungan konsumen. Sampai dengan tahun 2007, dari sejumlah putusan-putusan KPPU yang mempertimbangkan aspek perlindungan konsumen kemungkinan baru satu putusan.

Mengambil contoh pada Putusan KPPU tentang Persekongkolan Tender (bid rigging) yang mendominasi putusan-putusan KPPU, KPPU masih terjebak pada perilaku usaha dan dampak dari persekongkolan terhadap pasar dan pesaing pihak yang bersekongkol. KPPU belum mengelaborasi dampak anti persaingan dari persekongkolan tender dari perspektif perlindungan konsumen. Dimana adakah pengaruh dari persekongkolan (tender) tersebut dengan kualitas barang/jasa yang diberikan kepada konsumen yang menggunakannya. Konsumen yang menjadi perhatian KPPU baru sebatas ‘konsumen’ pelaku usaha dari pengadaan barang/jasa. Apabila unfair practices merupakan deceptive practices maka sudah seharusnya kajian pelanggaran UU Persaingan Usaha mempertimbangkan aspek perlindungan konsumen.

Purnawacana

Perang tarif antar operator seluler dapat dilihat sebagai dampak dari putusan KPPU, dimana tarif seluler mengalami penurunan yang memberikan keuntungan bagi konsumen. Adanya syarat dan ketentuan yang tersamar karena tidak diinformasikan kepada pelanggan secara terbuka berpotensi terjadinya misleading advertising yang akan merugikan konsumen karena tergiur/tergoda iklan tarif murah seluler yang ditawarkan operator. Apakah perang tarif sudah sesuai dengan putusan KPPU? Akankah tarif akan membentuk keseimbangan baru sampai 15% dari tarif saat ini? Kedua pertanyaan diatas menjadi tantangan untuk dibuktikan dan dikaji lebih mendalam. Dan lebih khusus lagi adalah menuntut kemampuan KPPU untuk mencegah perilaku anti persaingan seperti predatory pricing, sehingga tidak terjadi penegakan hukum persaingan melahirkan perilaku anti persaingan.

Dalam hal transformasi paradigma yang berorientasi pada perlindungan konsumen, KPPU perlu merubah hegemoni pemikiran ‘hanya demi persaingan usaha’ tetapi melupakan konsumen yang terkena dampak dari pasar yang terdistorsi akibat perilaku anti persaingan. Kerugian konsumen perlu dipertimbangkan, tidak hanya konsumen yang memakai dan/atau menggunakan barang dan atau jasa baik untuk  kepentingan diri sendiri maupun untuk kepentingan pihak lain[28] tetapi konsumen yang terdapat dalam pasar yang terkena dampak turunan (derivasi) dari perilaku anti persaingan. Kedepan ujian persaingan usaha nasional dalam mengakomadasi kepentingan konsumen akan semakin berat karena kemungkinan konsumen sebagaimana dimaksud dalam UU No. 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen dapat mengajukan laporan intervensi ketika diketahui adanya perilaku anti persaingan yang dilaporkan oleh pelaku usaha pesaing.

DAFTAR PUSTAKA

Viewpoint – Competition Policy and Consumer Protection Policy, www.cuts-international.org

UNCTAD, Consumer Protection, Competition, Competitiveness and Development, TD/B/COM.1/EM.17/3, 20 Agustus 2001.

David J. Gerber, Fairness in Competition Law: European and US Experience, Conference on Fairness and Asian Competition Laws, Kyoto, Japan, 5 Maret 2004.

Thomas B. Leary, Competition Law and Consumer Protection Law: Two Wings of The Same House, tanpa tahun.

Office of Fair Trading, Abuse of dominant position – Understanding Competition Law, December 2004.

Persaingan Bisnis Telekomunikasi Membaik Pasca Putusan KPPU, Bisnis Indonesia, 7 April 2008, hal. T7.

Mobile-8 Perluas Distribusi, Bisnis Indonesia, 2 April 2008, hal. T8.

Indosat Pasarkan 15 juta voucher isi ulang pariwisata, Bisnis Indonesia, 10 April 2008, hal. T8.

Telkomsel Rilis Simpati Kangen untuk TKI, Bisnis Indonesi, 16 April 2008, hal, T8.

Operator Turunkan Tarif Dasar Telepon, Bisnis Indonesia, 11 April 2008, hal. T7.

XL Turunkan Tarif Percakapan dan SMS, Jawa Pos-Radar Kudus, 23 April 2007, hal. 3

Penurunan Tarif Telepon Terwujud, Bisnis Indonesia, 17 April 2008, hal. T7.

Penurunan Tarif Seluler di kaji Tiap 3 bulan, Bisnis Indonesia, 2 April 2008, hal. T7.

Biaya Interkoneksi Turun – Tarif Seluler diharapkan semakin murah, Operator diminta punya Itikad Baik, Seputar Indonesia, 5 Februari 2008, hal. 15.

Tarif Telepon Turun Mulai April, Jawa Pos, 5 Februari 2008.

Tarif ke Pelanggan Belum Pasti Turun, Bisnis Indonesia, 5 Februari 2008, hal. T7.

Tarif: 0 VS 0,1 VS 0,5, Tabloin Sinyal No. 34/Thn IV/4 – 7 Februari 2008, hal. 8.

Selamat Datang Era Nol Koma, Majalah Seluler No. 97, April 2008, hal. 62-63.

LKPI: Tarif Murah Seluler Rugikan Konsumen, Bisnis Indonesia, 2 April 2008.

LP2K: Waspadai Turunnya Tarif Seluler, Bisnis Indonesia, 14 April 2008, hal. R8.

UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.

UU No. 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen.

Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2007

Permenkominfo No. 9/PER/M.Kominfo/4/2008


* penulis adalah dosen FH UKSW Salatiga

[1] Kompetensi melakukan penafsiran oleh KPPU juga menjadi topik yang dipersoalkan dan dikaji/dianalisis oleh KPPU sebagai tanggapan atas tanggapan para terlapor.

[2] Viewpoint – Competition Policy and Consumer Protection Policy, www.cuts-international.org

[3] UNCTAD, Consumer Protection, Competition, Competitiveness and Development, TD/B/COM.1/EM.17/3, 20 Agustus 2001, hal. 6.

[4] David J. Gerber, Fairness in Competition Law: European and US Experience, Conference on Fairness and Asian Competition Laws, Kyoto, Japan, 5 Maret 2004.

[5] Thomas B. Leary, Competition Law and Consumer Protection Law: Two Wings of The Same House, tanpa tahun.

[6] Office of Fair Trading, Abuse of dominant position – Understanding Competition Law, December 2004, hal. 13.

[7] Persaingan Bisnis Telekomunikasi Membaik Pasca Putusan KPPU, Bisnis Indonesia, 7 April 2008, hal. T7.

[8] Mobile-8 Perluas Distribusi, Bisnis Indonesia, 2 April 2008, hal. T8.

[9] Indosat Pasarkan 15 juta voucher isi ulang pariwisata, Bisnis Indonesia, 10 April 2008, hal. T8.

[10] Telkomsel Rilis Simpati Kangen untuk TKI, Bisnis Indonesi, 16 April 2008, hal, T8.

[11] Operator Turunkan Tarif Dasar Telepon, Bisnis Indonesia, 11 April 2008, hal. T7.

[12] XL Turunkan Tarif Percakapan dan SMS, Jawa Pos-Radar Kudus, 23 April 2007, hal. 3

[13] Penurunan Tarif Telepon Terwujud, Bisnis Indonesia, 17 April 2008, hal. T7.

[14] Penurunan Tarif Seluler di kaji Tiap 3 bulan, Bisnis Indonesia, 2 April 2008, hal. T7.

[15] Biaya Interkoneksi Turun – Tarif Seluler diharapkan semakin murah, Operator diminta punya Itikad Baik, Seputar Indonesia, 5 Februari 2008, hal. 15.

[16] Tarif Teleppn Turun Mulai April, Jawa Pos, 5 Februari 2008.

[17] Tarif ke Pelanggan Belum Pasti Turun, Bisnis Indonesia, 5 Februari 2008, hal. T7.

[18] Ibid.

[19] Tarif: 0 VS 0,1 VS 0,5, Tabloin Sinyal No. 34/Thn IV/4 – 7 Februari 2008, hal. 8.

[20] Ibid.

[21] Ibid.

[22] Selamat Datang Era Nol Koma, Majalah Seluler No. 97, April 2008, hal. 62-63.

[23] LKPI: Tarif Murah Seluler Rugikan Konsumen, Bisnis Indonesia, 2 April 2008.

[24] LP2K: Waspadai Turunnya Tarif Seluler, Bisnis Indonesia, 14 April 2008, hal. R8.

[25] Thomas B. Leary, loc.cit.

[26] Ibid.

[27] Ibid.

[28] Pasal 1 angka 15 UU Persaingan Usaha.

Menggagas Lahirnya Nasionalisme Anti Korupsi

Menggagas Lahirnya Nasionalisme Anti Korupsi*

oleh Yakub Adi Krisanto**

 

Pendahuluan

Judul diatas mungkin terasa aneh dan janggal, tetapi apabila mengacu masalah bangsa yang selalu mengemuka oleh tangkapan media menghasilkan kesimpulan bahwa akar masalah Indonesia adalah KORUPSI. Tidak perlu melihat peringkat korupsi hasil beberapa lembaga nasional atau internasional dapat diketahui bahwa korupsi telah berurat akar di masyarakat Indonesia. Terlepas ada prinsip supply and demand, korupsi menjadi manifestasi perilaku menyimpang rakyat Indonesia. Namun perilaku tersebut tidak terlepas dari adagium, “ikan busuk berawal dari kepalanya”, karena rakyat Indonesia melakukan imitasi perilaku. Artinya bahwa kalau pemimpin, elit atau penguasa bisa melakukan korupsi (mereka), mengapa rakyat (kami) tidak bisa?

Dialektika proses inilah yang memperkuat bahwa Indonesia tidak dapat dilepaskan dari korupsi. Upaya pemberantasan korupsi dalam kerangka penegakan hukum belum cukup ampuh untuk menekan praktek korupsi, atau hanya sebatas menakut-nakuti. Kecintaan terhadap Indonesia harus dimaknai sebagai keinginan untuk melihat Indonesia bebas korupsi. Cinta tanah air (nasionalisme) harus direintepretasikan, dan makalah ini mencoba melihat konsep nasionalisme sebagai sarana untuk melakukan perlawanan terhadap korupsi. Dimana korupsi merupakan bentuk baru chauvinisme yaitu cinta buta terhadap Indonesia tanpa kemauan melihat kondisi faktual Indonesia yang compang-camping karena perilaku mementingkan diri sendiri dan golongannya.

Takrif Nasionalisme vs Chauvinisme

Nasionalisme

Nasionalisme adalah satu paham yang menciptakan dan mempertahankan kedaulatan sebuah negara (dalam bahasa Inggris “nation”) dengan mewujudkan satu konsep identitas bersama untuk sekelompok manusia.[1] Dalam pemahaman yang luas nasionalisme dapat dijelaskan sebagai berikut;

Nationalism is a political creed that underlies the cohesion of modern societies and legitimizes their claim to authority. Nationalism centers the supreme loyalty of the overwhelming majority of the people upon the nation-state, either existing or desired. The nation-state is regarded not only as the ideal, “natural,” or “normal” form of political organization but also as the indispensable framework for all social, cultural, and economic activities. Yet nationalism and the nation state are comparatively recent historical development.[2]

Nasionalisme beranjak dari perkembangan historis dari perjalanan negara-bangsa. Benedict Anderson melihat bahwa lahirnya nasionalisme berawal dari kesadaran berbahasa dan budaya dari komunitas warga.[3] Dari hasil penelitian Benedict Anderson diketahui bahwa beberapa negara (nation) yang terbentuk karena sekelompok komunitas memandang bahasa dan budaya menjadi unsur pengikat dalam melakukan interaksi sosial. Unsur pengikat inilah yang melahirkan kesadaran akan nasionalisme kelompok komunitas ketika dihadapkan dengan lingkungan diluar komunitas.

Mengacu dari pendapat Benedict Anderson tersebut maka definisi nasionalisme menjadi upaya untuk mempertahankan identitas kelompok komunitas tersebut yang dianggap mempunyai unsur pembeda dengan kelompok yang lain. Unsur pembeda dari konsep indentitas bersama dari nasionalisme tersebut dalam istilah H. Kohn adalah state of mind and act of consciousness. Nasionalisme merupakan suatu bentuk respon yang bersisfat sosio-psikologis tidak lahir dengan sendirinya, akan tetapi lahir dari suatu respon secara psikologis, politis, dan ideologis terhadap peristiwa yang mendahuluinya, yaitu imperialisme (kolonialisme).  Jika demikian halnya, maka awal terbentuknya nasionalisme lebih bersifat subjektif, karena lebih merupakan reaksi “group consciousness”, “we-sentiment”, “corporate will”, dan berbagai fakta mental lainnya.[4]

Secara analitis, nasionalisme mempunyai tiga aspek yang dapat dibedakan, pertama aspek cognitive, yaitu menunjukkan adanya pengetahuan atau pengertian akan suatu situasi atau fenomena, dalam hal ini adalah pengetahuan akan situasi kolonial pada segala porsinya; kedua, aspek goal/value orientation, yaitu menunjukkan keadaan yang dianggap berharga oleh pelakunya; dalam hal ini yang dianggap sebagai tujuan atau hal yang berharga adalah, memperoleh hidup yang bebas dari kolonialisme; dan ketida aspek affective dari tindakan kelompok  menunjukkan situasi dengan pengaruhnya yang menyenangkan atau menyusahkan bagi pelakunya.[5]

Nasionalisme menjadi bentuk kesadaran kolektif atas suatu indentitas yang mempersatukan sebuah komunitas. Kesadaran kolektif tersebut terbentuk karena adanya historical background  yang menjadi unsur perekat dan pengikat individu warga komunitas dan memandang adanya kesamaan identitas menjadi pembeda dengan komunitas lainnya.

Chauvinisme

Chuavinism adalah pattern of ideas associated with extreme forms of nationalism and national pride.[6]

Chauvinist is a zealotic and fanatical nationalis obsessed by ‘pervent, blind patriotism’ who assumes ‘uniformed, narrow views’ on the peoples of the world. He is also ‘anti-everything not of his nation’, that is, anti foreigner, distrusting and diliking me of other races.[7]

Sikap chauvinis dalam bahasa kekinian adalah anti-demokrasi, dimana sikapnya lebih mengedepankan cara pandang egois yang melihat bahwa kebenaran bersumber dari dirinya. Perilaku anti orang asing (individu diluar dirinya), tidak percaya dan tidak menyukai semua orang yang tidak berasal dari ‘akar’ yang sama. Chauvinisme merupakan bentuk negatif dari nasionalisme atau nasionalime yang berlebihan dan cenderung buta (blind patriotism).

Chauvinisme sebagai suatu bentuk nasionalisme menurut Hannah Arendt dinyatakan sebagai berikut;[8]

Chauvinism is an almost natural product of the national concept insofar as it springs directly from the old idea of the “national mission.” … (A) nation’s mission might be interpreted precisely as bringing its light to other, less fortunate peoples that, for whatever reason, have miraculously been left by history without a national mission. As long as this concept did not develop into the ideology of chauvinism and remained in the rather vague realm of national or even nationalistic pride, it frequently resulted in a high sense of responsibility for the welfare of backward peoples.

Pandangan Hannah Arendt, chauvinisme dilihat menjadi nilai positif dari nasionalisme. Artinya bahwa chauvinisme menjadi  wilayah yang samar bahkan dapat didorong menjadi kebanggaan national yang bertanggung jawab terhadap kesejahteraan rakyat. Namun Hannah memberikan rambu-rambu bahwa ‘kebaikan’ chauvinisme hanya dapat terjadi apabila tidak dikembangkan dalam semangat ideologi chauvinisme yaitu blind patriotism yang dilatar belakangi ungkapan Nicholas Chauvin, The Old Guard dies but does not surrender!”.

Rekam Jejak Kebangkitan Nasionalisme Untuk Menyongsong Nasionalisme Anti Korupsi

Pertama-tama Indonesia menjadi nama dari Perhimpunan Indonesia yang beranggotakan para mahasiswa Hindia Belanda di Belanda (1920). Apa itu Indonesia, menjadi agak jelas saat lagu Indonesia Raya diukir (1926), lalu dijadikan materi Sumpah Pemuda (1928). Indonesia adalah nama sebuah komunitas, semula mahasiswa di Belanda, lalu yong-yong yang berikrar menjadi satu bangsa. Akan tetapi, baru terbatas sumpah untuk mewujudkan Indonesia menjadi komunitas bangsa (belum ditentukan batas tanah air-nya).[9]

Dalam melihat arti penting Perhimpunan Indonesia dalam pergerakan nasionalisme Indonesia, M. Arifin mengemukakan sebagai berikut;[10]

Perhimpunan Indonesia (PI) dikatakan sebagai suatu bentuk gerakan yang lebih bersifat integratif dan nasionalis karena memiliki berbagai fikiran pokok yang lebih mengarah pada “Ideologi Nasionalis”, antara lain: (1) Kesatuan Nasional: perlunya mengesampingkan perbedaan-perbedaan sempit dan perbedaan berdasarkan daerah dan perlu dibentuk suatu kesatuan aksi melawan Belanda untuk menciptakan negara kebangsaan Indonesia yang merdeka dan bersatu; (2) Solidaritas: tanpa melihat perbedaan yang ada antara sesama orang Indonesia, maka perlu disadari adanya pertentangan kepentingan  yang mendasar antara penjajah dan yang dijajah, dan kaum nasionalis haruslah mempertajam konflik antara orang kulit putih dengan kulit sawo matang; (3) Non-Kooperatif: keharusan untuk menyadari bahwa kemerdekaan bukan hadiah sukarela dari Belanda, akan tetapi harus direbut oleh bangsa Indonesia dengan mengandalkan kekuatan dan kemampuan sendiri dan oleh karena itu tidak perlu mengindahkan dewan perwakilan kolonial seperti Volksraad; (4) Swadaya: dengan mengandalkan kekuatan sendiri perlu dikembangkan suatu struktur alternatif dalam kehidupan nasional, politik, sosial, ekonomi dan hukum yang kuat berakar dalam masyarakat pribumi dan sejajar dengan administrasi kolonial.

Bertolak dari pemikiran Arifin diatas maka karakteristik nasionalisme Indonesia adalah kesatuan nasional, solidaritas, non-kooperatif, dan swadaya. Catur karakteristik inilah yang menjadi dasar keberhasilan membangun Indonesia sebagai negara. Reintepretasi catur-karateristik nasionalisme menjadi upaya mempersiapkan kebangkitan nasional Indonesia yang merdeka dari kolonialisme-korupsi yang menggurita dalam relasi kebangsaan. Kesatuan nasional tidak dapat dipandang bahwa Indonesia harus berwatak sentralistis-otoriter, dan perjalanan desetralisasi-otonomi daerah yang masing compang-camping dapat mendekatkan Indonesia pada gambar ideal cita-cita nasional.

Kesatuan nasional dalam kerangka desentralisasi otonomi daerah sering mengalami distorsi dalam pelaksanaannya, tujuan otonomi daerah adalah meningkatkan kesejahteraan rakyat direduksi cakupan pengertian rakyat yaitu hanya kepala daerah-legislatif.[11] Contoh paling muktahir adalah kenaikan penghasilan DPRD[12], menunjukkan bahwa kepekaan sosial pemerintah rendah yang memungkinkan wakil rakyat menikmati penghasilan ditengah sulitnya masyarakat mengatasi keterpurukan ekonomi. Ketiadaan empati sosial pemerintah menegaskan minimnya solidaritas sosial dengan lebih mengedepankan kepentingan golongan atau kelompok daripada kemaslahatan mayoritas rakyat.

Perjuangan rakyat untuk mengatasi defisit demokrasi dan korupsi harus menjadi bentuk reinventing pergerakan nasional menuju Indonesia merdeka dari Korupsi. Mental korup dan budaya ‘pungut’ telah membelenggu bangsa Indonesia dan mengerem laju perkembangan ke arah pencapaian cita-cita nasional. Korupsi harus dijadikan common enemy sejajar dengan kolonialisme yang pernah berhasil dilawan dan dimenangkan bangsa Indonesia.

Dalam perspektif kebangsaan yang lebih kontemporer, rakyat pernah berhasil mencipta common enemy yaitu Orde Baru dengan tiga pilar, Soeharto, Militer, dan Golkar. Orde baru menjadi ancaman bagi keberlangsungan Indonesia yang dicita-citakan dalam konteks kekuasaan yang sentralistis dan bertentangan dengan nilai-nilai demokrasi. Meskipun penciptaan common enemy dengan mengacu pengalaman gerakan pro demokrasi sebelum tumbangnya rejim Orde Baru bukan merupakan pekerjaan yang mudah (tetapi ternyata bukan pekerjaan yang mustahil).

Nasionalisme anti korupsi menjadi bentuk perlawanan terhadap semangat kebangsaan yang sempit (chauvinistic), egoisme (sektarian atau primordial) yang harus disingkirkan dengan melihat visi Indonesia ke depan.[13] Apabila komponen bangsa berhasrat Indonesia akan meng-ada dalam kurun waktu yang lama, maka di butuhkan penciptaan semangat kebangsaan seperti yang pernah terjadi pada tahun 1928. Meskipun pada masa itu kesadaran untuk ber-Indonesia sebagai sebuah negara belum ada tetapi Indonesia sebagai bangsa sudah ada.Dan saat ini Indonesia, meminjam istilah Benedict Anderson sebagai imagined community mempunyai musuh bersama yang dapat mengancam keberlangsungan Indonesia. Musuh bersama tersebut adalah korupsi dengan segala ‘kembar identiknya’ yang menggeroti bangunan kebangsaan dan menjauhkan dari cita-cita nasional bangsa Indonesia. Korupsi menjadi entry point untuk mengembalikan nation dignity dari komunitas yang bernama Indonesia. Alasannya dapat dikemukakan dengan gambar dibawah ini;

 

 

 

 

Dengan menggunakan jargonnya Denny Indrayana, “Korupsi Akar Semua Masalah” maka pun demikian masalah nasionalisme adalah korupsi. Harga diri bangsa (Indonesia) telah dilucuti dan direndahkan dengan keberadaan korupsi, karena pembentuk harga diri telah terdistorsi. Bidang manakah yang belum terjangkiti oleh mental korup dan budaya ‘pungut’? Jawaban terhadap pertanyaan tersebut mampu menunjukkan bahwa Indonesia berada dalam kondisi kritis. Tuntutan memisahkan diri menjadi salah satu manifestasi kritisnya Indonesia karena ketidakadilan yang dirasakan daerah karena merasa di eksploitasi oleh pemerintah pusat.[15]

Nasionalisme Anti Korupsi

Gawatnya situasi kebangsaan yang berhadapan dengan korupsi maka perlu upaya sadar mencipta nasionalisme anti korupsi sebagai awal kebangkitan nasional ke-2. Pada kebangkitan nasional ke-1 dengan kesadaran berbangsa (nasionalisme) Indonesia dengan daya ikat bahasa Indonesia sebagai bahasa persatuan menjadi awal pergerakan kemerdekaan sebagai bentuk perlawanan terhadap kolonialisme. Puncak dari kebangkitan nasional ke-1 adalah proklamasi kemerdekaan sebagai bentuk pelepasan dari belenggu penjajah dengan harapan membangun masyarakat (Indonesia) yang adil dan makmur.

Sebagai persiapan kebangkitan nasional ke-2, prasyarat-prasyarat terbebasnya masyarakat (Indonesia) dari belenggu korupsi harus dilakukan dari sekarang. Indikator korupsi Indonesia dari berbagai lembaga menunjukkan bahwa pemberantasan korupsi seolah-olah ‘meninju angin’. Kalaupun ada efeknya adalah hanya membuat takut, tetapi belum sampai pada tahap membuat jera (deterent effect).[16] Bahkan Wapres Jusuf Kalla memandang bahwa pemberatasan korupsi telah mengganggu roda perekonomian.

Wapres Jusuf Kalla perlu melakukan pembalikan cara pikir dalam melihat hubungan antara pemberantasan korupsi dan kondisi perekonomian. Pikiran bahwa pemberantasan korupsi mengganggu roda perekonomian bisa berbahaya dan merugikan. Pikiran seperti itu akan menjadi justifikasi berbagai praktik korup yang terjalin antara aparat birokrasi dan kalangan dunia usaha, antara pelayan masyarakat dan yang dilayani. Karena itu, pikiran itu perlu dibalik menjadi pemberantasan korupsi akan mempercepat perputaran roda perekonomian. Pembalikan cara pikir ini penting demi keberhasilan pemberantasan korupsi. Tujuannya adalah terciptanya iklim berpolitik dan berbisnis yang bersih. Dengan iklim yang bersih dari korupsi, akan tercipta perputaran roda perekonomian yang cepat dan berbiaya rendah. Dengan iklim seperti itu, waktu pengurusan investasi akan cepat dan murah, pungutan liar yang dilakukan para pemegang otoritas akan hilang, dan berbagai hambatan dapat diminimalisasi. Di sisi lain, pendapatan pajak akan optimal sehingga pembangunan infrastruktur bisa lebih baik. Akhirnya, perputaran roda perekonomian akan berbentuk percepatan.[17]

Kesadaran akan pentingnya nasionalisme anti korupsi secara implisit diungkap oleh Presiden bahwa;

Kita harus tetap kokoh dan konsisten. Yang kita tuju adalah masa depan Indonesia. Lima tahun ini adalah periode kritis untuk meletakkan landasan yang kokoh untuk dilanjutkan pemerintah berikutnya.[18]

Keberadaan Indonesia tergantung pada sejauh mana sikap bangsa Indonesia terhadap korupsi dan akibatnya. Kalau bangsa Indonesia ‘nyaman’ dengan situasi ini maka Indonesia sebagai nation-state mengalami dinosaurus sindrom. Artinya dinosaurus sebagai mahluk yang kuat ternyata harus punah ditelan sejarah karena ketidakmampuan melakukan adaptasi. Indonesia harus mampu melakukan adaptasi terhadap budaya global yaitu bebas dari korupsi. Anti korupsi merupakan budaya global dimana ketertarikan investor terhadap suatu negara sangat tergantung sejauh mana negara tersebut mampu menghilangkan korupsi.

Pertama, korupsi adalah faktor utama terjadinya ketidakpastian hukum. Padahal, faktor utama tinggi-rendahnya pertumbuhan investasi sangat ditentukan oleh faktor kepastian hukum di samping faktor stabilitas keamanan. Indikator utama kepastian hukum itu sendiri sangat ditentukan oleh tinggi-rendahnya tingkat korupsi. Semakin tinggi tingkat korupsi di suatu negara maka semakin rendah pula tingkat investasi ke negara yang bersangkutan.Kedua, korupsi membuat para pengusaha asing menjadi ketakutan menanamkan investasinya di Indonesia.[19]

Kebanggaan atas Indonesia (nasionalisme) harus diletakkan dalam posisi, bagaimana Indonesia dapat menjadi negara yang tidak melanggengkan ‘pencurian’? Mencuri milik rakyat untuk dinikmati oleh kelompok atau golongan tertentu dengan mengabaikan dampaknya. INDONESIA ADALAH BANGSA YANG BESAR TINGKAT KORUPSINYA, harus mulai dikampanyekan agar tumbuh kesadaran untuk melakukan perlawanan melawan penjajahan korupsi. Harapannya adalah kesadaran ber-anti korupsi akan menumbuhkan sense of belonging dari rakyat Indonesia yang tidak rela imagined community Indonesia menghilang dari perjalanan sejarah dunia.

KORUPSI MERUPAKAN PENJAJAH BARU INDONESIA, slogan ini harus dipropagandakan untuk menggugah semangat perlawanan rakyat terhadap korupsi dan koruptor.[20] Sehingga dengan mengacu pada gerakan reformasi 1998 sebagai ‘panen’ dari persemaian kelompok pro demokrasi pada masa rejim Orde Baru maka pembentukan common enemy yaitu KORUPSI akan memberikan dampak positif kurang lebih 10-20 tahun kedepan. Pada waktu itu menjadi awal dari kebangkitan kedua Indonesia untuk menyongsong kemerdekaan abadi Indonesia dari penjajahan korupsi tahun 2045 atau 1 abab Indonesia menyatakan kemerdekaannya.

Purnawacana

Nasionalisme Indonesia harus mengalami reintepretasi dari pemahaman nasionalisme masa lalu. Musuh Indonesia bukan berasal dari luar negara ini, melainkan mental korup dan budaya ‘pungut’. Untuk itu pemaknaan baru nasionalisme setelah pondasi demokrasi ditancapkan pasca reformasi 1998 maka pergerakan harus fokus pada satu masalah yaitu KORUPSI. Tanpa kamampuan meniadakannya maka Indonesia sebagai nation-state akan pudar dan hilang ditengah arus jaman. Karena Indonesia menjadi negara yang rapuh, digerogoti virus HIV-Korupsi yang mampu menggerogoti kekebalan ‘tubuh’ bangsa Indonesia.

INDONESIA ALERT! Harus mulai di propagandakan sebagai bentuk nasionalisme modern Indonesia. Indonesia dalam bahaya menjadi kesadaran nasionalisme menuju kebangkitan nasional ke dua menyongsong 1 abad Indonesia. Komitmen politik tidak cukup tetapi konsistensi terhadap penegakan hukum tanpa pandang bulu menjadi jaminan korupsi akan mulai memudar dari bumi Indonesia. Konsistensi warga bangsa yang dipercaya menjadi pemimpin nasional harus berani mengawal pemberantasan korupsi. Banyaknya rencana, banyaknya peraturan yang dibuat tidak akan cukup mampu apabila tidak disertai dengan keberanian melawan penjajahan korupsi.

 

 

Salatiga, 12 Desember 2006


* disampaikan pada Latihan Kader II (Intermediate Training) Tingkat Nasional Himpunan Mahasiswa Indonesia (HMI) 12-16 Desember 2006.

** penulis adalah pengajar Fakultas Hukum UKSW Salatiga.

[2] David l. Sills (ed.), International Encyclopedia of The Social Sciences, The Macmillian Company & The Free Press, New York, 1968, hlm. 63.

[3] Benedict Anderson, Komunitas-Komunitas Imajiner: Renungan Tentang Asal-Usul dan Penyebaran Nasionalisme, Pustaka Pelajar dan Insist Press, Yogyakarta, 1999.

[4] Muhammad Arifin, Kontinuitas Dan Perubahan Nasionalisme di Indonesia Dalam Perspektif Global dan Lokal.

[5] Ibid.

[6] J.S Eros, A Dictionary of the Social Sciences, The Free Press, New York, 1964, hlm. 85.

[7] Ibid.

[9] Roch Basoeki Mangoenpoerojo, Perlunya Sadar Ber-“Indonesia”, Kompas, Sabtu, 2 Desember 2006, www.kompas.com

[10] Muhammad Arifin, loc.cit.

[11] Dalam bagian menimbang UU No. 32/2004 menyatakan bahwa pemerintahan daerah, yang mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan, diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan, pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.

[12] Penghasilan Anggota DPRD Naik – Mendagri Minta Peraturan Dicermasi, www.kompas.com, 8 Desember 2006.

[13] Visi Indonesia adalah cita-cita nasional yaitu (i) melindungi segenap bangsa Indonesia; (ii) memajukan kesejahteraan umum, (iii) mencerdaskan kehidupan bangsa; dan (iv) melaksanakan ketertiban dunia.

[14] Deny Indrayana, Berantas Korupsi: Berantas Mafia Peradilan, 28, Juni 2006, Jakarta.

[15] Gerakan Aceh Merdeka (GAM) sering mengatakan bahwa Indonesia merupakan imperialisme jawa, karena mengangkut kekayaan alam Aceh ke Jakarta. Dan masyarakat Aceh tidak pernah menikmati kekayaan alam tersebut dengan menunjukkan bahwa masyarakat masih berada mengalami kemiskinan. Demikian pula Papua, eksploitasi kekayaan alam oleh PT. Freeport Indonesia menjadi acuan bagi perlawanan masyarakat Papua yang harus berada dalam ketidakberdayaan diatas gelimang gunung emas.

[16] Ada komentar menarik dari pelajar ketika terjadi aksi bagi-bagi stiker pada hari anti-korupsi 9 Desember 2006 yang lalu, “emang dengan stiker koruptor dapat ketangkep”.

[17] Toto Sugiarto, Jusuf Kalla Dan Pemberantasan Korupsi, www.kompas.com, 12 Desember 2006.

[18] Tantangannya Luar Biasa, http://www.kompas.com/, 12 Desember 2006.

[19] Widibyo, Korupsi Sebagai Penghambat Pertumbuhan Investasi, http://www.ppatk.go.id/content.php?s_sid=22

[20] Isitlah ini perlu dipertegas karena saat ini bangsa Indonesia mungkin jijik dengan korupsinya tetapi tidak dengan aktornya. Karena sanksi sosial dan moral tidak cukup mempan mengalienasi koruptor dari interaksi sosial. Sehingga sanksi moral/sosial harus diterapkan kepada koruptor, saat ini koruptor mampu bersinergi dengan sistem penegakan hukum. Dengan bersinergi, koruptor mampu mencitrakan dirinya sudah menebus dosa dengan masuk penjara atau dengan ‘menceburkan’ diri pada sistem peradilan cukup membuktikan bahwa dirinya telah menjalani hukuman maka setelah keluar dari penjara mereka seperti berkata, “ayo terimalah saya sebagai warga bangsa (meski telah korupsi) tetapi saya kan telah menebus dosa. Sehingga setelah keluar penjara sudah suci dan bebas dari aib korupsi”.

 

Penanganan Korupsi dan Upaya Menciptakan ketertiban hukum yang berkeadilan

Penanganan Korupsi dan Upaya Menciptakan ketertiban hukum yang berkeadilan

Oleh Yakub Adi Krisanto*

 

Korupsi buku ajar dan korupsi APBD mendominasi perilaku korup dari pejabat negara di Jawa Tengah. Kenyataan ini menjadi pekerjaan rumah bagi aparat penegak hukum untuk merealisasi komitmen (political will) pimpinan bangsa Indonesia. Komitmen untuk menuntaskan kasus korupsi nampak dari pernyataan Presiden bahwa penanganan kasus-kasus korupsi yang berlarut-larut agar diserahkan ke KPK (Kompas, 8/03/2006).

Lamanya penanganan kasus korupsi oleh kepolisian dan kejaksaan menghambat upaya penegakan hukum. Bahkan ICW menenggarai bahwa kasus-kasus korupsi sering tidak ditindaklanjuti dan bahkan dihentikan penyidikannya oleh kepolisian dan kejaksaan setempat (Solopos, 10/03.2006). Ambil contoh penanganan korupsi buku ajar di Kota Salatiga dimana sampai saat ini Polri masih berkutat pada pemeriksaan saksi dan mencari unsur kerugian negara. Atau kasus korupsi APBD Kota Solo yang sudah berulang kali bolak-balik dari kejaksaan ke kepolisian dengan alasan unsur merugikan keuangan negara belum muncul dalam perbuatan tersangka.

Upaya pencarian unsur merugikan keuangan negara dilakukan dengan bekerjasama dengan BPKP agar melakukan audit. Kerjasama ini dapat menjadi celah untuk memperpanjang prosedur pemeriksaan tindak pidana korupsi. Sekaligus menjadi kendala bagi pemberantasan korupsi karena aparat penegak hukum berkonsentrasi pada pembuktian perbuatan hukum formil. Konsentrasi pada beban pembuktian ini memperpanjang rantai penegakan hukum yang berkonsekuensi pada lamanya penyidikan korupsi.

Untuk memperpendek waktu penanganan kasus korupsi pada saat penyelidikan atau penyidikan maka BPKP harus dimotivasi untuk memprioritaskan audit keuangan berkaitan dengan dugaan tindak pidana korupsi. Motivasi ini dapat dilakukan dengan melakukan amandemen atau merubah peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang BPKP atau tindak pidana korupsi. Prioritas audit keuangan menjadi konsekuensi yuridis terhadap penanganan kasus korupsi yaitu bahwa salah satu unsur tindak pidana korupsi adanya unsur merugikan keuangan negara.

Kata merugikan (KBBI, 1988) berarti mendatangkan rugi, menyebabkan rugi atau mendatangkan sesuatu yang kurang baik (kesusahan, kerusakan, mudarat) kepada pihak lain. Sedangkan definisi keuangan negara menurut UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

Dengan demikian merugikan keuangan negara merupakan suatu perbuatan yang menyebabkan rugi bagi keuangan negara, dimana tidak dapat dipenuhinya hak dan kewajiban negara atau menyebabkan segala sesuatu tidak dapat menjadi milik negara. Korupsi mengakibatkan segala sesuatu baik uang atau barang tidak dapat dimiliki oleh negara atau dimanfaatkan oleh negara bagi kepentingan masyarakat.

Unsur merugikan keuangan negara merupakan akibat dari suatu perbuatan yang tidak harus dipenuhi tetapi kepolisian atau kejaksaan sering terjebak dalam merumuskan unsur ini. Dalam penjelasan Pasal 2 UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi menyatakan bahwa tindak pidana korupsi merupakan delik formil, yaitu adanya tindak pidana korupsi cukup dengan dipenuhinya unsur-unsur perbuatan yang sudah dirumuskan bukan dengan timbulnya akibat.

 

Kasus korupsi lebih banyak melibatkan aparat atau pejabat negara yang dilakukan pada saat memiliki kewenangan untuk mengelola keuangan negara/daerah. Untuk itu pemberantasan korupsi akan menonjol aspek politisnya, apalagi yang menjadi tersangka atau saksi adalah pejabat publik seperti DPRD atau Kepala Daerah. Untuk itu aparat penegak hukum seharusnya fokus pada perbuatan yang memperkaya atau menguntungkan diri sendiri dengan melihat kekayaan riil yang dimiliki.

Dalam hal aparat penegak hukum hanya fokus pada unsur merugikan keuangan negara maka berimplikasi yuridis antara lain, pertama, beban pembuktian berada di pundak aparat penegak hukum. Berbeda halnya apabila fokus penyidikan pada meningkatnya kekayaan maka beban pembuktian berada pada pihak lain. Hal ini sesuai dengan ketentuan Pasal 37 ayat (1) UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang dalam penjelasannya menyatakan bahwa terdakwa dapat membuktikan bahwa ia tidak melakukan tindak pidana korupsi.

Apabila terdakwa dapat membuktikan hal tersebut tidak berarti ia tidak terbukti melakukan korupsi, sebab penuntut umum masih tetap berkewajiban untuk membuktikan dakwaannya. Ketentuan ini merupakan pembuktian terbalik yang terbatas, karena jaksa masih tetap wajib membuktikan dakwaannya. Pembuktian terbalik ini meringankan beban penyidik tanpa mengesampingkan upaya pemenuhan unsur-unsur lain dari tindak pidana korupsi.

Kedua, fokus pada perbuatan akan mendorong aparat penegak hukum untuk memenuhi ketentuan dalam Pasal 25 UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Penyidikan, penuntutan, dan pemeriksaan di sidang pengadilan dalam perkara tindak pidana korupsi harus didahulukan dari perkara lain guna penyelesaian secepatnya. Mendahulukan penanganan kasus korupsi merupakan amanat undang-undang yang harus dipenuhi oleh aparat penegak hukum. Dan upaya untuk menggagalkan atau menghambat didahulukannya kasus korupsi merupakan pelanggaran atau pengingkaran prinsip hukum pemberantasan tindak pidana korupsi.

Pembuktian terbalik dan didahulukannya kasus korupsi akan mendorong terciptanya ketertiban hukum yang berkeadilan. Kasus korupsi yang sering bernuansa politis apabila dalam penanganannya tidak dilakukan secara cepat dan fokus maka akan melahirkan ketidaktertiban. Nuansa politis ini akan mendorong lahirnya tarik menarik kepentingan yang dapat memicu respon negatif dari suporter (politik) pihak yang terkait kasus korupsi. Respon negatif ini biasanya mewujud dalam bentuk aksi demonstrasi atau unjuk rasa dan mendorong pihak lain khususnya masyarakat anti korupsi semakin meningkatkan tekanan publik pada aparat penegak hukum.

Aksi versus reaksi akan berdampak pada situasi keamanan di suatu wilayah. Dengan kata lain bahwa penanganan kasus korupsi dapat menciptakan polarisasi kelompok dimasyarakat yang rentan terjadinya konflik horizontal. Dan tentunya situasi demikian akan menambah beban kepolisian, melahirkan kasus baru sebagai derivasi dari kasus korupsi. Padahal penanganan kasus korupsi sebagai upaya penegakan hukum harus dapat menciptakan ketertiban bukan malah ketidaktertiban.

Ketertiban hukum yang lahir karena kecepatan dan terfokusnya penanganan kasus korupsi akan mendorong terciptanya keadilan. Keadilan bagi pihak-pihak yang terkait dengan kasus korupsi baik tersangka/terdakwa dan keluarganya maupun kelompok anti korupsi. Dalam hal demikian maka aparat penegak hukum telah membantu terciptanya keadilan sosial (social justice). Dimana bagi tersangka, korupsi memberikan beban psikologi pada individu atau keluarga. Kecepatan penanganan memberikan kepastian hukum pemberantasan tindak pidana korupsi.

Untuk itu aparat penegak hukum perlu mengevaluasi prosedur atau mekanisme penegakan hukum pemberantasan korupsi. Evaluasi diarahkan bagi upaya konstruktif untuk mengimbangi komitmen pemimpin bangsa yaitu evaluasi paradigma hukum dalam pemberantasan korupsi. Paradigma hukum yang lebih fokus pada mencari unsur kerugian negara berganti pada pembuktian perbuatan melawan pidana seperti memperkaya atau menguntungkan pribadi atau korporasi.

Evaluasi paradigma juga harus dilakukan oleh hakim yang tidak sekedar mendasarkan diri pada perbuatan hukum formil tetapi juga materiil. Sehingga hakim dapat secara proaktif menggali rasa keadilan dan kepatutan yang diam dibenak rakyat. Dengan harapan hakim tidak hanya sekedar menjadi mulut undang-undang tetapi menerapkan hukum secara progresif. Dengan demikian hasil-hasil penanganan kasus korupsi dapat segera dilihat oleh masyarakat yang sudah skeptis terhadap pemberantasan korupsi di Indonesia.


* Pengajar Fakultas Hukum UKSW Salatiga

Kategori:Korupsi

Analisis Pasal 22 UU No. 5 Tahun 1999 dan Karakteristik Putusan KPPU Tentang Persekongkolan Tender

Analisis Pasal 22 UU No. 5 Tahun 1999 dan Karakteristik Putusan KPPU Tentang Persekongkolan Tender

oleh Yakub Adi Krisanto

 

Pernah  dimuat di Jurnal Hukum Bisnis, Volume – No 2 – Tahun 2006.

Abstract

Judgments of KPPU about bid-rigging are amounts 39 cases or 31% from 85 cases on period June 2000 – 31 December 2003. While there are boundaries concerning regulation of bid-rigging in Law No. 5/1999, KPPU has been done elaborated about chapter 22 on each judgments of KPPU. Meanwhile the problems on the empirical sphere are very complicated and variations of cases submit to the KPPU. Based on chapter 22 needed elaborated as a tool of rationalization for implementation and law enforcement. This paper will attempt to analysis bid-rigging on both of the theoretical and empirical perspectives relating judgments of KPPU. All at once it will become thought contribution for arrange draft on direction of prohibition bid-rigging.

 

Keywords: Conspriracy, Bid, KPPU, Bid-Rigging.

Abstrak

Putusan KPPU mengenai persekongkolan berjumlah 39 kasus atau 31% dari 85 dalam periode Juni 2000 – 31 Desember 2003. Ditengah keterbatasan mengenai ketentuan persekongkolan tender dalam UU No. 5/1999, KPPU telah melakukan elaborasi terhadap pasal 22 pada setiap putusan KPPU. Padahal permasalahan yang terjadi pada ranah empiris sangat complicated dan terdapat variasi kasus yang dihadapi. Mendasarkan diri pada ketentuan pasal 22 diperlukan elaborasi sebagai wahana penjelasan bagi penerapan dan penegakan hukum persaingan usaha. Untuk itu tulisan mencoba melihat persekongkolan tender pada perspektif teoritis dan empiris dalam putusan-putusan KPPU. Sekaligus menjadi sumbangan pemikiran untuk penyusunan draft pedoman larangan persekongkolan tender.

 

Kata Kunci: Persekongkolan, Tender, KPPU, Persekongkolan Tender.

 

I.       Pendahuluan

Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) merupakan lembaga baru yang dikenalkan oleh UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat. Dalam Pasal 30 ayat (1) UU 5/1999 KPPU bertujuan untuk mengawasi pelaksanaan undang-undang, dan langkah dasar dalam melakukan pengawasan adalah melakukan penilaian terhadap perjanjian, kegiatan usaha dan atau tindakan pelaku usaha, dan ada atau tidaknya penyalahgunaan posisi dominan yang dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat.

 

Pasca berlakunya UU No. 5/1999 pada tanggal 5 Maret 2000, jumlah kasus yang ditangani KPPU mulai bulan Juni 2000 – 31 Desember 2003 adalah 85 kasus. Dari 85 kasus, 31% atau 39 kasus yang ditangani adalah jenis pelanggaran pasal 22 mengenai persekongkolan tender. Dibandingkan dengan kasus-kasus lain yang ditangani KPPU, persekongkolan tender merupakan kasus yang sering ditangani, bahkan putusan KPPU berkaitan dengan pelanggaran pasal 22 berjumlah 7 (tujuh) putusan KPPU atau 15 % dari keseluruhan kasus tender. Seperti ditunjukkan pada gambar 2 bahwa status kasus persekongkolan tender antara lain (laporan KPPU: 2002):

a.   klarifikasi laporan 5 kasus (13%);

b.   laporan tidak lengkap 10 kasus (26%);

c.   monitoring pasif 6 kasus (15%);

d.   penanganan dihentikan 6 kasus (15%);

e.   putusan KPPU 6 kasus (15%);

f.     dijadikan bahan kajian kebijakan 1 kasus (3%).

Dari ketentuan pasal 22 tersebut dapat diketahui unsur-unsur persekongkolan tender adalah: (i) adanya dua atau lebih pelaku usaha; (ii) adanya persekongkolan, (iii) terdapat tujuan untuk mengatur dan/atau menentukan pemenang tender (MMPT); dan (iv) mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat. UU No. 5/1999 memberikan pengertian terhadap beberapa unsur dari persekongkolan tender yang menjadi ‘pisau analisis’ bagi KPPU dalam menentukan apakah suatu perbuatan termasuk dalam kategori melanggar pasal 22 atau tidak? Dari 4 unsur persekongkolan tender, ada satu unsur yang harus dielaborasi oleh KPPU untuk menentukan suatu tindakan atau perbuatan melanggar pasal 22 UU No. 5/1999?, yaitu mengatur dan/atau menentukan pemenang tender (MMPT). Dibutuhkan sebuah indikator MMPT, karena tanpa adanya indikator yang dapat dijadikan ‘pisau analisis’ maka KPPU akan kesulitan untuk menentukan adanya persekongkolan tender.

 

Meskipun pasal 22 UU No. 5/1999 melarang adanya persekongkolan tender, tetapi kerancuan dalam pelaksanaan tender memicu pihak-pihak yang terlibat atau berkepentingan terhadap proses tender mengajukan keberatan terhadap putusan (pemenang) tender. Kondisi demikian mendorong para pelaku usaha untuk melaporkan ‘kecurangan’ atau pelanggaran dalam proses penentuan pemenang tender kepada KPPU. Karena kecenderungan yang terjadi dalam proses tender adalah mengakomodasi kepentingan pihak-pihak tertentu dan menghasilkan keputusan yang merugikan para pihak yang terlibat dalam proses tender. Akomodasi kepentingan dapat bermanifestasi dalam bentuk praktek korupsi atau penyuapan (bribery), nepotisme atau kroniisme yang memberikan privilege pada pihak tertentu yang mendorong pihak tertentu memenangkan proses tender.

 

Persekongkolan tender mendapat perhatian khusus dari KPPU sehingga mendorong KPPU untuk mengajukan draf Pedoman Tentang Larangan Persekongkolan Dalam Tender Berdasarkan UU No. 5/1999. Latar belakang lahirnya draf pedoman tersebut adalah pertama, terdapatnya gambaran yang tidak jelas dalam pelaksanaan tender yang sesuai dengan semangat persaingan usaha sebagaimana ditentukan dalam UU No. 5/1999. Kedua, ketentuan pasal 22 masih bersifat umum dan kurang memberikan penjelasan rinci mengenai pelaksanaan tender. Pasal 22 hanya melarang persekongkolan untuk menentukan dan/atau mengatur pemenang tender tanpa melakukan elaborasi cara-cara atau indikator apakah yang dapat dikatakan sebagai penentuan/pengaturan pemenang tender.  Meski demikian dalam tulisan ini, draf pedoman tersebut tidak menjadi acuan dan diharapkan tulisan ini memberikan sumbangan pemikiran bagi penyusunannya.

 

Berkaitan dengan sifat keumuman dari pasal 22 maka keinginan untuk membuat suatu pedoman pelaksananaan tender perlu dihargai sebagai salah satu pelaksanaan tugas KPPU (pasal 35 huruf f UU No. 5/1999). Sehingga diperlukan upaya untuk menggali situasi yang dapat ditentukan sebagai penentuan atau pengaturan pemenang tender. Akan tetapi agar pedoman dapat menjadi benchmark bagi para pelaku usaha dalam melaksanakan proses tender maka KPPU harus memperhatikan ”yurisprudensi” dari putusan KPPU. Karena putusan KPPU merupakan sumber hukum untuk mengetahui kondisi atau situasi yang oleh KPPU dapat dikategorikan sebagai bersekongkol untuk menentukan atau mengatur pemenang tender.

 

Tulisan ini mencoba melakukan kajian terhadap putusan KPPU yang dapat memperkaya khasanah hukum persaingan usaha Indonesia khususnya elaborasi terhadap pasal 22 UU No. 5/1999. Kajian dimaksud untuk mengetahui karakteristik putusan KPPU ketika mengadili situasi yang diduga menyebabkan terjadinya persekongkolan tender. Karena seperti dikemukakan diatas bahwa pasal 22 UU No. 5/1995 hanya mengatur tender yang sifatnya umum dan belum mengatur kriteria mengenai MMPT.

 

Adapun yang ingin dikaji adalah 7 putusan KPPU tentang persekongkolan tender (lihat tabel 1). Dalam hal ini akan diusahakan suatu kajian dengan melihat legal reasoning putusan KPPU ketika memberikan putusan mengenai dugaan adanya persekongkolan tender. Bagaimana KPPU menerapkan pasal 22 UU No. 5/1999 pada kasus-kasus aktual dapat menjadi sumber hukum dalam rangka mengetahui penafsiran pasal 22 oleh KPPU. Batasan kajian terhadap putusan KPPU adalah melihat situasi atau indikasi tertentu yang oleh KPPU dianggap sebagai upaya atau cara untuk MMPT.

Tabel 1

Putusan KPPU Dalam Masalah Persekongkolan Tender

 

No.

No. Putusan KPPU

TERLAPOR

1.

No. 01/KPPU-L/2000

PT. CALTEX PASIFIC INDONESIA

2.

No. 07/KPPU-LI/2001

KOPERASI PRIBUMI INDONESIA

3.

No. 08/KPPU-L/2001

YPF MAXUS SOUTHEAST SUMATRA B.V.

4.

No. 09/KPPU-L/2001

PT. TELEKOMUNIKASI INDONESIA

5.

No. 01/KPPU-I/2002

PT. SEAMLESS PIPE INDONESIA JAYA

6.

No. 03/KPPU-I/2002

PT. INDOMOBIL

7.

No. 07/KPPU-L/2003

PEMKOT SEMARANG*

Sumber: Laporan KPPU Tahun 2002

* diputuskan tanggal 22 April 2004.

II.     Pembahasan

A.     Pengertian Persekongkolan

Pasal 1 angka 8 UU No. 5/1999 memberikan definisi persekongkolan atau konspirasi usaha adalah bentuk kerja sama yang dilakukan oleh pelaku usaha dengan pelaku usaha lain dengan maksud untuk menguasai pasar bersangkutan bagi kepentingan pelaku usaha yang bersekongkol. Dalam  persekongkolan selalu melibatkan dua pihak atau lebih untuk melakukan kerjasama. Pembentuk UU memberikan tujuan persekongkolan secara limitatif untuk menguasai pasar bagi kepentingan pihak-pihak yang bersekongkol. Penguasaan pasar merupakan perbuatan yang diantisipasi dalam persekongkolan termasuk dalam tender. Kiranya sulit untuk menentukan bahwa dalam persekongkolan (tender) mengarah pada penguasaan pasar apabila mengacu pada pengertian pasar pada UU No./1999 yaitu lembaga ekonomi dimana para pembeli dan penjual baik secara langsung maupun tidak langsung dapat melakukan transaksi perdagangan barang/jasa.

 

UU No. 5/1999 membagi 3 bentuk persekongkolan yaitu:

a.      Persekongkolan untuk mengatur dan atau menentukan pemenang tender.

b.      Persekongkolan untuk memperoleh informasi yang dapat diklasifikasikan sebagai rahasia perusahaan.

c.      Persekongkolan untuk menghambat produksi atau pemasaran barang/jasa.

Pembentuk undang-undang menempatkan 3 bentuk persekongkolan mempunyai kesamaan kekhasan (karakteristik) yang dapat diketahui dari pengertian (dasar) persekongkolan. Pertama, kegiatan persekongkolan hanya dapat dilakukan apabila terdapat dua pihak atau lebih melakukan kerjasama secara tidak jujur, melawan hukum, dan menghambat persaingan. Kedua, bahwa tujuan dari persekongkolan adalah untuk menguasai pasar bersangkutan yaitu pasar yang berkaitan dengan jangkauan atau daerah pemasaran tertentu oleh pelaku usaha atas barang dan jasa yang sama atau sejenis atau substitusi dari barang dan atau jasa tersebut (pasal 1 angka 10 UU No. 5/1999).

 

Khusus yang terjadi dalam tender adalah upaya yang dilakukan oleh pihak yang mempunyai pekerjaan/proyek untuk mendapatkan pihak lain yang dapat melaksanakan pekerjaan/proyek sesuai dengan keinginan pihak pemilik pekerjaan. Sehingga pengertian pasar dalam tender terjadi ekstensifikasi takrif (definisi) dimana yang terjadi dalam proses tender adalah permintaan untuk melaksanakan kegiatan/proyek dan penawaran melaksanakan kegiatan/proyek dengan harga terendah. Jumbuh dengan teori ekonomi bahwa di pasar terjadi pertemuan antara permintaan dan penawaran. Dalam situasi tersebut terjadi penguasaan pasar, dalam pemahaman tentang persekongkolan tender pasar dikuasai oleh pihak yang melakukan penawaran. Dan pihak yang melakukan penawaran bersekongkol untuk menguasai pasar dan atau MMPT.

 

Menurut Black’ Law Dictionary (1968:382) mendefinisikan persekongkolan (conspiracy), a combination or confederacy between two or persons formed for the purpose of committing, by their joint efforts, some unlawful or criminal act, or some act which is innocent in itself, but becomes unlawful when done concerted action of the conspirators, or for the purpose of using criminal or unlawful means to the commission of an act not in it self unlawful. Definisi diatas menegaskan bahwa persekongkolan harus dilakukan oleh dua pihak atau lebih yang bertujuan untuk melakukan tindakan/kegiatan bersama (joint efforts) suatu perilaku kriminal atau melawan hukum. Terdapat dua unsur persekongkolan yaitu pertama, adanya dua pihak atau lebih secara bersama-sama (in concert) melakukan perbuatan tertentu dan kedua, perbuatan yang disekongkolkan merupakan perbuatan yang melawan atau melanggar hukum (Krisanto: 2002). Yang perlu digaris bawahi adalah pertama, bahwa terjadi persekongkolan apabila ada tindakan bersama yang melawan hukum. Kedua, suatu tindakan apabila dilakukan oleh satu pihak maka bukan merupakan perbuatan melawan hukum (unlawful) tetapi ketika dilakukan bersama (concerted action) merupakan perbuatan melawan hukum.

 

Robert Meiner (Siswanto; 2001) membedakan dua jenis persekongkolan apabila melihat pihak-pihak yang terlibat yaitu persekongkolan yang bersifat horizontal (horizontal conspiracy) dan persekongkolan yang bersifat vertikal (vertical conspiracy). Persekongkolan horizontal adalah persekongkolan yang diadakan oleh pihak-pihak yang saling merupakan pesaing, sedangkan  persekongkolan vertikal adalah persekongkolan yang dibuat oleh pihak-pihak yang berada dalam hubungan penjual (penyedia jasa) dengan pembeli (pengguna jasa). Asril Sitompul (1999;31) juga membedakan persekongkolan menjadi dua yaitu persekongkolan intra perusahaan dan persekongkolan paralel yang disengaja. Persekongkolan intra perusahaan terjadi apabila dua atau lebih pihak dalam satu perusahaan yang sama mengadakan persetujuan untuk mengadakan tindakan yang dapat menghambat persaingan. Persekongkilan paralel disengaja terjadi apabila beberapa perusahaan mengikuti tindakan dilakukan perusahaan besar (market leader) yang sebenarnya merupakan pesaing.

 

Berkaitan dengan definisi persekongkolan muncul permasalahan yaitu apabila terjadi kerjasama antara dua pelaku usaha, tetapi yang melakukan perbuatan hanya salah satu pihak dari pihak yang bekerjasama. Padahal dengan melakukan sendirian suatu perbuatan pihak tersebut dapat menguasai pasar atau mempengaruhi proses tender. Apakah situasi demikian dapat dikatakan telah terjadi persekongkolan? Situasi tersebut sangat mungkin terjadi dalam pelaksanaan tender, karena kerjasama yang dibangun dilakukan tidak pada saat proses tender berlangsung. Sehingga pada saat tender,  salah satu pihak mengikuti proses tender dan dapat menguasai pasar karena kekuatan modal atau pengaruh pada pasar tertentu. Salah satu indikator terjadi persekongkolan yaitu apakah terdapat tujuan untuk menguasai pasar ketika melakukan kerjasama.

 

Definisi persekongkolan apabila dilihat dalam perspektif pasal 22 jo pasal 1 angka 8 UU No. 5/1999 maka pelaku usaha dilarang melakukan kerjasama dengan pelaku usaha lain untuk menguasai pasar dengan cara mengatur dan/atau menentukan pemenang tender sehingga dapat mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat. Ada dikotomi terminologi antara penguasaan pasar dengan MMPT, apakah MMPT termasuk dalam pengertian penguasaan pasar? Dalam kondisi apakah MMPT dikategorikan telah melakukan pengusaan pasar? Karena UU No. 5/1999 tidak memberikan definisi mengenai penguasaan pasar, hanya dalam pasal 1 angka (3) menyebutkan istilah pemusatan kekuatan ekonomi yaitu penguasaan secara nyata atas suatu pasar bersangkutan oleh satu atau lebih pelaku usaha sehingga dapat menentukan harga barang dan atau jasa.

 

Ketentuan mengenai penguasaan pasar terdapat dalam pasal 19 UU No. 5/1999 yang mengkategorikan sebagai kegiatan yang dilarang oleh undang-undang. Pengkategorian yang dilakukan oleh undang-undang berkaitan dengan situasi atau perilaku yang dapat diduga telah terjadi penguasaan pasar, berupa:

a.      Menolak dan atau menghalangi pelaku usaha tertentu untuk melakukan kegiatan usaha yang sama pada pasar bersangkutan; atau

b.      Menghalangi konsumen atau pelanggan pelaku usaha pesaingnya untuk tidak melakukan hubungan usaha dengan pelaku usaha pesaingnya itu; atau

c.      Membatasi peredaran dan atau penjualan barang dan atau jasa pada pasar bersangkutan; atau

d.      Melakukan praktek diskriminasi terhadap pelaku usaha tertentu.

Selain penguasaan pasar diatas, masih terdapat dua bentuk yang lain yaitu pertama, menyingkirkan atau mematikan usaha pesaingnya di pasar bersangkutan dengan cara melakukan jual rugi atau enentapkan harga yang sangat rendah (pasal 20 UU No.5//1999). Kedua, melakukan kecurangan dalam menetapkan biaya  produksi dan biaya lainnya yang menjadi bagian dari komponen harga barang dan atau jasa (pasal 21 UU No. 5/1999).

 

Hubungan antara penguasaan pasar dan MMPT dalam persekongkolan tender menunjukkan kejelasan bahwa dalam hal terjadi persekongkolan MMPT mempunyai tujuan untuk menguasai pasar. Untuk itu dalam menentukan terjadinya persekongkolan tender harus melihat cara-cara menguasai pasar yang melawan hukum seperti pada pasal 19 sampai dengan 21 UU No. 5/1999.. Penguasaan pasar dalam tender ditempuh dengan melakukan persekongkolan dimana penguasaan tidak akan terjadi apabila hanya terdapat satu pelaku usaha yang mempunyai kemampuan untuk menentukan atau mengatur pemenang tender.

 

B.      Pengertian Tender

Tender dalam hukum persaingan usaha Indonesia mempunyai pengertian tawaran mengajukan harga untuk memborong suatu pekerjaan, untuk mengadakan barang-barang, atau untuk menyediakan jasa (penjelasan pasal 22 UU No. 5/1999). Tawaran dilakukan oleh pemilik kegiatan/proyek, dimana pemilik dengan alasan keefektifan dan keefisienan apabila proyek dilaksanakan sendiri maka lebih baik diserahkan pihak lain yang mempunyai kapabilitas untuk melaksanakan proyek/kegiatan.

 

Dalam pengertian tender termasuk dalam ruang lingkup tender antara lain pertama, tawaran mengajukan harga (terendah) untuk memborong suatu pekerjaan. Kedua, tawaran mengajukan harga (terendah) untuk mengadakan barang-barang. Ketiga, tawaran mengajukan harga (terendah) untuk menyediakan jasa. Terdapat tiga terminologi berbeda untuk menjelaskan pengertian tender yaitu pemborongan, pengadaan, dan penyediaan. Tiga terminologi tersebut menjadi pengertian dasar dari tender, artinya dalam tender suatu pekerjaan meliputi pemborongan, pengadaan, dan penyediaan. Suatu pekerjaan/proyek ditenderkan maka pelaku usaha yang menang dalam proses tender akan memborong, mengadakan atau menyediakan barang/jasa yang dikehendaki oleh pemilik pekerjaan kecuali ditentukan lain dalam perjanjian antara pemenang tender dengan pemilik pekerjaan.

 

Para pihak dalam tender terdiri dari pemilik pekerjaan/proyek yang melakukan tender dan pelaku usaha yang ingin melaksanakan proyek yang ditenderkan (peserta tender). Tender yang bertujuan untuk memperoleh pemenang tender dalam suatu iklim tender yang kompetitif harus terdiri dari dua atau lebih pelaku usaha peserta tender. Dua atau lebih pelaku usaha akan berkompetisi dalam mengajukan harga dari suatu proyek yang ditawarkan, sehingga apabila peserta tender hanya satu maka pilihan pemilik pekerjaan menjadi lebih terbatas. Keterbatasan pilihan sangat tidak menguntungkan bagi pemilik pekerjaan karena ide dasar dari pelaksanaan tender adalah mendapatkan harga terendah dengan kualitas terbaik. Sehingga dengan keberadaan lebih dari dua peserta tender akan terjadi persaingan dalam pengajuan harga untuk memborong, mengadakan atau menyediakan barang/jasa.

 

 

C.     Unsur-Unsur Persekongkolan Tender

Diatas telah dikemukakan pengertian persekongkolan tender yang berasal kolaborasi dua terminologi yaitu persekongkolan dan tender. Dari penjelasan diatas maka takrif persekongkolan tender adalah perbuatan pelaku usaha yang melakukan kerjasama dengan pelaku usaha lain untuk menguasai pasar dengan cara mengatur dan/atau menentukan pemenang tender sehingga dapat mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat. Dengan demikian dalam persekongkolan tender memuat unsur-unsur sebagai berikut:

1.      adanya dua atau lebih pelaku usaha;

2.      adanya kerjasama untuk melakukan persekongkolan dalam tender;

3.      adanya tujuan untuk menguasai pasar;

4.      adanya usaha untuk mengatur/menentukan pemenang tender;

5.      mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat.

 

Seperti telah dikemukakan diatas, unsur-unsur tender didasarkan pada ketentuan pasal 22 UU No.5 /1999. Dan unsur-unsur yang dikemukakan pada bagian ini berasal elaborasi dari unsur-unsur dalam pasal 22. Meskipun ada perbedaan tetapi dari hasil elaborasi tersebut memperjelas pemahaman terhadap persekongkolan tender. Pertama, unsur dua atau lebih pelaku usaha.  Unsur ini dalam pasal 22 menegaskan bahwa persekongkolan tender dapat terjadi tidak hanya antar pelaku usaha, tetapi pihak lain. Artinya dalam tender pihak yang terlibat adalah pemilik pekerjaan (penawar tender) dan peserta tender. Namun demikian pengertian pihak lain dalam hal ini untuk mengantisipasi celah hukum bahwa persekongkolan dapat terjadi antara pelaku usaha (korporasi) tetapi juga antara pelaku usaha dengan individu. Individu dalam hal ini misalnya oknum pemilik pekerjaan yang berkedudukan sebagai panitia tender. Atau dilakukan dengan individu yang mempunyai akses terhadap pemilik pekerjaan dan akses tersebut dapat mempengaruhi keputusan pemilik pekerjaan dalam menentukan pemenang tender.

 

Kedua, unsur kerjasama. Berasal dari pengertian dasar persekongkolan (conspiracy) bahwa di dalam persekongkolan terdapat suatu kerjasama (combination) dari pelaku usaha yang terlibat didalamnya untuk melakukan suatu perbuatan/kegiatan (joint efforts). Kerjasama yang diidentifikasikan sebagai persekongkolan apabila dilakukan secara tidak jujur, melawan hukum (unlawful), dan anti persaingan sehat. Kerjasama menuntut adanya dua pihak atau lebih untuk melakukan kegiatan bersama yang disepakati dan kegiatan tersebut bersifat negatif. Unsur pertama dan kedua mempunyai korelasi positif dan saling menegaskan, bahwa kerjasama menuntut peran dua pihak atau lebih. Ketiga, unsur penguasaan pasar. Dalam pasal 19 sampai dengan pasal 21 UU No. 5/1999 memberikan batasan perbuatan yang mengarah pada penguasaan pasar. Sehingga persekongkolan tender sebagai konsekuensi pengertian persekongkolan harus memenuhi unsur penguasaan pasar, meskipun dalam pasal 22 UU No. 5/1999 tidak menyebutkan unsur penguasaan pasar. Untuk itu persekongkolan tender harus dibuktikan adanya indikasi adanya penguasaan pasar dengan melihat perbuatan yang dilakukan termasuk dalam ruang lingkup kegiatan untuk menguasai pasar.

 

Keempat, adanya usaha untuk MMPT. Kerjasama yang dibangun para pihak dalam bersekongkol harus dibuktikan bertujuan untuk mengatur dan/atau menentukan pemenang tender. Dengan demikian persekongkolan dalam tender mempunyai tujuan ganda (double objectives) yaitu untuk menguasai pasar dan MMPT. Dalam proses tender tujuan persekongkolan mempunyai skala prioritas yaitu tujuan manakah yang harus didahulukan? Karena dimungkinkan bahwa dalam proses tender, para pihak melakukan penguasaan pasar untuk MMPT atau sebaliknya MMPT sebagai wahana untuk melakukan penguasaan pasar dalam kegiatan pemborongan, pengadaan, dan penyediaan barang/jasa.

 

Kelima, unsur mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat. Pasal 1 angka 6 UU Np.5/1999 mendefinisikan persaingan usaha tidak sehat adalah persaingan antar pelaku usaha dalam menjalankan kegiatan produksi dan atau pemasaran barang dan atau jasa yang dilakukan dengan cara tidak jujur atau melawan hukum atau menghambat persaingan. Persekongkolan tender dinyatakan dilarang karena cara-cara dalam berkompetisi dilakukan secara tidak jujur, melawan hukum dan menghambat persaingan. Jumbuh dengan pemahaman tersebut, persekongkolan merupakan kerjasama yang illegal (unlawful) maka persekongkolan tender merupakan perbuatan melawan hukum dalam konteks hukum persaingan usaha karena cara maupun hasil dari tercapainya tujuan mempunyai potensi atau kecenderungan melawan hukum.

 

United States Departement of Justice menentukan bahwa persekongkolan tender (bid rigging) adalah the way that conspiring competitors effectively raise prices where purchasers – often federal, state, or local goverments – acquired goods or services by soliciting competing bids. Persekongkolan tender terjadi ketika para pesaing bersekongkol untuk menaikkan harga agar salah satu pesaing yang disepakati dapat memenangkan tender. Ari Siswanto (2001) bahkan secara tegas menyatakan bahwa persekongkolan tender mengartikan persekongkolan yang dilakukan oleh peserta tender untuk mengatur dan menentukan siapa yang menjadi pemenang tender. Senada dengan pengertian persekongkolan tender diatar, Naoaki Okatani (Anggraini 2003: 364) menyatakan bahwa persekongkolan tender  terjadi apabila para penawar akan menentukan perusahaan mana yang harus mendapat order dengan harga kontrak yang ditawarkan. Persekongkolan tender terjadi sebelum diumumkan pemenang tender dan bersarnya harga kontrak, masing-masing peserta tender melakukan penawaran dengan harga yang telah direncanakan sebelumnya.

 

Di Amerika, Departemen of Justice menemukan beberapa bentuk persekongkolan tender antara lain;

1.        Bid Suppression, terjadi apabila peserta tender atau calon peserta tender sepakat untuk menahan diri dari proses tender atau akan menarik diri dari penawaran tender dengan harapan pihak-pihak yang sudah ditentukan dapat memenangkan tender (agree to refrain from bidding or with draw a previously submitted bid so that the designated winning competitor’s bid will be accepted).

2.        Complementary Bidding (cover or courtesy bidding), terjadi ketika beberapa peserta tender sepakat untukmengajukan penawaran yang sangat tinggi atau mengajukan persyaratan khusus yang tidak akan diterima oleh pemilik pekerjaan/proyek (the buyer). Bentuk penawaran tender ini tidak dimaksudkan untuk memberikan penawaran yang sebenarnya tetapi menipu/mengelabui pemilik kegiatan/proyek yang melaksanakan tender dengan menciptakan persaingan yang merahasikan penggelembungan harga penawaran.

3.        Bid Rotation, pada bentuk ini berkaitan dengan harga penawaran bertolak belakang dengan complementary bidding dimana peserta tender mengajukan penawaran tetapi dengan mengambil posisi sebagai penawar dengan harga terendah. Dan istilah rotation sangat bervariatif misalnya para pesaing mengambil bagian pada sebuah kontrak sesuai dengan ukuran kontrak atau mengumpulkan pesaing yang mempunyai kemampuan usaha yang sama sehingga pemenang tender dapat dikompromikan antar pesaing karena semua pihak akan mendapatkan jatah menjadi pemenang.

4.        Subcontracting, bentuk ini menjadi indikator terjadinya persekongkolan tender. Pelaku usaha (competitors) bersepakat untuk tidak mengajukan penawaran dengan menerima kompensasi menjadi subkontraktor dari sebuah pekerjaan atau menjadi pemasok bagi pemenang tender.

Diantara bentuk-bentuk persekongkolan tender mempunyai kesamaan yaitu pertama, adanya persetujuan (kesepakatan) antara peserta tender yang seharusnya secara kompetitif ‘memperebutkan’ kemenangan untuk menjadi pelaksana suatu proyek yang ditenderkan. Kedua, peserta tender menentukan terlebih dahulu pemenang tender sebelum proses tender dilaksanakan. Ketiga, membatasi atau menyingkirkan para pesaing yang akan masuk dalam proses tender.

D.     Karakteristik Putusan KPPU dalam Persekongkolan Tender

Pada bagian ini akan mengkaji putusan KPPU dalam persekongkolan tender, khususnya 7 putusan KPPU (lihat tabel 1). Meskipun pada laporan KPPU tahun 2002 terdapat 6 putusan KPPU tetapi ada satu putusan yang terakhir pada tanggal 22 April 2004 mengenai Sistem Informasi Manajemen Kependudukan (SIMDUK) Kota Semarang. Dari 39 kasus persekongkolan tender yang dilaporkan KPPU selama periode 2000 – 2002 terdapat 6 (15%) kasus yang sudah diputuskan oleh KPPU. Dan ada 1 putusan yang substansinya tentang tender tetapi diadili tidak berdasarkan pasal 22 UU NO. 5/1999 melainkan dengan pasal 19 huruf d UU No. 5/1999 yaitu perkara antara PT. Seamless Pipe Indonesia Jaya dengan PT. Citra Tubindo Tbk. Sehingga analisis terhadap karakteristik putusan KPPU dalam persekongkolan tender tidak dilakukan terhadap putusan tersebut (Putusan No. 01/KPPU-I/2002).

 

Dari ketujuh putusan KPPU tersebut dibagi menjadi 3 putusan menyatakan bersalah dan 3 putusan yang tidak menyatakan bersalah melanggar pasal 22 UU No. 5/1999. 3 putusan yang tidak menyatakan melanggar yaitu Putusan KPPU No. 08/KPPU-L/2001, Putusan KPPU No. 09/KPPU-L/2001, dan Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2003. Dan 3 putusan yang menyatakan bersalah yaitu Putusan KPPU No. 07/KPPU-LI/2001, Putusan KPPU No. 01/KPPU-L/2000, dan Putusan KPPU No. 03/KPPU-I/2002. Ada dua model ketika KPPU memutuskan tidak adanya pelanggaran pasal 22 yaitu, pertama, dengan terlebih dahulu menganalisis unsur-unsur persekongkolan tender sampai pada satu analisis yang menyatakan tidak dipenuhinya unsur persekongkolan tender. Model pertama dilakukan pada Putusan KPPU No. 08/KPPU-L/2001, Putusan KPPU No. 09/KPPU-L/2001. Kedua, KPPU yang tidak menganalisis unsur-unsur persekongkolan tender melainkan langsung menyatakan bahwa suatu perbuatan yang dituduhkan tidak melanggar pasal 22 UU No. 5/1999. Model ini terdapat pada Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2003.

 

Adanya keterbatasan ruang untuk melakukan kajian secara komprehensif terhadap putusan KPPU tersebut khususnya legal reasoning dari setiap putusan maka tulisan ini menekankan pada implementasi pasal 22 UU No. 5/1999. Implementasi difokuskan pada unsur-unsur persekongkolan tender yang telah dielaborasi pada penjelasan sebelumnya. Untuk unsur adanya dua atau lebih pelaku usaha, tentunya dalam tender terdapat lebih dari dua pihak yaitu Pemilik Kegiatan/Proyek (atau dalam Keppres No. 80/2003 tentang Pedoman Pengadaan Barang/Jasa disebut dengan Pengguna Barang/Jasa) dan Peserta Tender (Penyedia Barang/Jasa). Bagi perusahaan yang mengadakan tender tujuan dari tender adalah mendapatkan harga penawaran tender yang paling rendah dengan kualitas barang/jasa yang terbaik. Dan untuk mencapai tujuan tersebut dilakukan dengan membandingkan berbagai macam harga penawaran dari lebih satu penyedia barang/jasa.

 

Dalam hal kerjasama yang mengarah pada tindakan untuk melakukan persekongkolan, ada beberapa variasi elaborasi yang dilakukan KPPU. Pertama, apabila terdapat bukti adanya pertemuan yang dilakukan peserta lelang seperti terjadi pada Putusan KPPU No. 01/KPPU-L/2000 tentang dugaan pelanggaran pasal 22 UU No. 5/1999 oleh PT. Caltex Pasific Indonesia (CPI). KPPU menemukan bahwa telah terjadi pertemuan antara PT. CPI dengan peserta tender yang lain (PT. Purna Bina Nusa, dan PT. Patraindo Nusa Pertiwi). Dalam pertemuan tersebut PT. CPI meminta dua peserta tender untuk membuka dan memperlihatkan dokumen penawaran yang memuat harga penawaran. PT. Citra Tubindo, Tbk, dapat membujuk peserta tender lain untuk menginformasikan harga penawaran disebabkan oleh posisinya yang kuat (skala perusahaan dan kemampuan modal) dibandingkan dengan peserta lain. Hal tersebut ditunjukkan dengan kemampuan PT. Citra Tubindo yang mempunyai fasilitas low grade dan high grade.

 

Pertemuan yang mengarah pada persekongkolan harus disertai dengan fakta bahwa pertemuan dapat mengakibatkan terjadinya kerjasama untuk melakukan persekongkolan. Dan apabila tidak ditemukan bukti maka kerjasama tersebut bukan merupakan persekongkolan. Seperti pada Putusan KPPU No. 08/KPPU-L/2001 tentang dugaan pelaksanaan tender oleh YPF Maxus, KPPU tidak menemukan bukti adanya pertemuan untuk menyesuaikan atau membandingkan dokumen penawaran oleh peserta tender.

 

Kedua, KPPU juga melihat kerjasama untuk melakukan persekongkolan harus terjadi secara nyata dan didukung oleh saksi. Seperti pada Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2003 tentang pengadaan barang/jasa SIMDUK dan NON SIMDUK di Kantor Catatan Sipil dan Kependudukan Pemkot Semarang, KPPU tidak menemukan adanya peristiwa/kejadian yang mengarah adanya suatu kerjasama. Bahwa pengertian persekongkolan tender dalam pasal 22 UU No. 5 Tahun 1999 berdasarkan pelaksanaan tender SIMDUK yang diputus oleh KPPU ditafsirkan bahwa persekongkolan yang terjadi akibat Putusan Internal Panitia Lelang yang menentukan secara sepihak pemenang tender tidak termasuk sebagai persekongkolan tender menurut pasal 22 UU No. 5 Tahun 1999 sekalipun dalam proses penentuan pemenang tender dilakukan dengan mengabaikan prosedur yang ditentukan oleh Keppres No. 18/2000.

 

Ketiga, dalam hal para pihak yang melakukan kerjasama, Putusan KPPU No. 01/KPPU-L/2000 menyatakan bahwa kerjasama dapat dilakukan oleh sesama peserta tender. Selain itu kerjasama dapat diduga terjadi apabila yang melakukan adalah panitia tender (pemilik kegiatan/tender) seperti pada Putusan KPPU No. 07/KPPU-LI/2001 tentang Pengadaan Sapi Bakalan Kereman Import.

 

Keempat, KPPU juga menentukan bahwa kerjasama dapat terjadi apabila salah satu pihak dalam tender memberikan kesempatan eksklusif salah satu peserta tender pada Putusan KPPU No. 07/KPPU-LI/2001 tentang Pengadaan Sapi Bakalan Kereman Import. Dalam kasus tersebut panitia tender mengajak Koperasi Pribumi Indonesia berkunjung ke Australia dengan biaya yang ditanggung oleh Panitia Lelang. Berkaitan dengan kesempatan eksklusif yang merupakan kerjasama (untuk melakukan persekongkolan), KPPU menegaskan kembali pada saat memutuskan dugaan Persekongkolan Tender oleh PT. Telkom dengan Putusan KPPU No. 09/KPPU-L/2001 bahwa kerjasama tidak terjadi apabila pihak lain tidak memfasilitasi dan atau memperlakukan secara istimewa peserta tender dan sebaliknya peserta tender tidak berupaya mendapatkan fasilitas dan atau perlakuan istimewa tersebut.

 

Pada Putusan KPPU No. 03/KPPU-I/2002, KPPU menentukan bahwa persekongkolan dalam pasal 22 UU No. 5/1999 merupakan lex spesialis dari ketentuan persekongkolan dalam pasal 1 angka 8 UU No. 5/1999 (lex generalis). KPPU berinisiatif membuat definisi persekongkolan lex spesialis yaitu kerjasama antara dua pihak atau lebih, secara terang-terangan maupun diam-diam melalui tindakan penyesuaian (concerted action) dan atau membandingkan dokumen tender sebelum penyerahan (comparing Bid prior to submission) dan atau menciptakan persaingan semu (sham competition) dan atau menyetujui dan atau memfasilitasi dan atau tidak menolak melakukan suatu tindakan meskipun mengetahui atau sepatutnya mengetahui bahwa tindakan tersebut dilakukan untuk mengatur dalam rangka memenangkan peserta tender tertentu. Dikatakan sebagai definisi inisiatif karena UU No. 5/1999 hanya memberikan definisi persekongkolan pada pasal 1 angka 8.

 

Unsur lain dari persekongkolan tender adalah bertujuan untuk menguasai pasar dan MMPT. Bahwa terdapat hubungan simbiosisme antara dua tujuan tersebut, artinya bahwa salah satu tujuan akan tercapai dengan mencapai tujuan lain terlebih dahulu. Dalam persekongkolan tender, tujuan untuk menguasai pasar akan tercapai apabila para pihak yang bersekongkol dapat menentukan dan mengatur pemenang tender. Hal ini perlu diperhatikan karena apabila melihat bunyi pasal 22 UU No. 5/1999 maka tujuan penguasaan pasar tidak disebutkan secara eksplisit. Karena penguasaan pasar merupakan tujuan dari persekongkolan an sich bukan tujuan dari persekongkolan tender. Demikian pula pada putusan-putusan KPPU tidak memuat legal reasoning dari unsur penguasaan pasar, tetapi hanya menganalisis fakta-fakta yang berkaitan dengan unsur MMPT.

 

KPPU mengelaborasi unsur MMPT dalam persekongkolan terder berdasarkan ada tidaknya kerjasama yang dibentuk atau dibangun oleh pihak-pihak yang bersekongkol. Karena suatu kerjasama dapat diklasifikasikan sebagai persekongkolan apabila terdapat kerjasama untuk MMPT. KPPU dalam  putusannya menegaskan bahwa persekongkolan tender terjadi apabila terdapat kerjasama dan kerjasama yang dilakukan dapat mempengaruhi situasi persaingan dalam tender. Dan persaingan menjadi tidak efektif karena adanya kerjasama untuk MMPT. Seperti telah dikemukakan diatas, terdapat berbagai variasi kerjasama yang diputuskan KPPU sebagai persekongkolan. Dan ketika KPPU menilai bahwa kerjasama dinyatakan sebagai persekongkolan maka dalam pertimbangan KPPU melekat analisis adanya tujuan untuk MMPT. Tetapi ada putusan KPPU yang tidak memasukkan unsur MMPT ketika menguji perbuatan yang diduga melanggar pasal 22 UU No. 5/1999 yaitu Putusan KPPU No. 03/KPPU-I/2002.

 

Pada Putusan KPPU No. 01/KPPU-L/2000 tentang dugaan pelanggaran pasal 22 UU No. 5/1999 oleh PT. Caltex Pasific Indonesia (CPI), bahwa permintaan dari PT. CPI untuk membuka dokumen penawaran apabila ingin memperoleh supporting letter diklasifikasikan sebagai usaha dari PT. CPI untuk MMPT. Padahal pada pertemuan tersebut tidak ada kesepakatan antara PT. CPI dengan dua peserta tender untuk menentukan atau mengatur pemenang tender. Pada kasus SIMDUK kota Semarang (Putusan KPPU No. 07/KPPU-L/2003), KPPU tidak mengklasifikasikan putusan internal panitia lelang yang menguntungkan salah satu peserta tender sebagai MMPT. Padahal keuntungan dalam bentuk perubahan ranking hasil evaluasi teknis oleh Panitia Lelang mengakibatkan peserta lelang memenangkan tender. Sehingga keuntungan yang mempengaruhi putusan tender tidak dikategorikan sebagai MMPT, atau KPPU melihat bahwa putusan internal panitia lelang terjadi bukan karena terdapatnya kerjasama antara peserta lelang dengan panitia lelang.

 

Putusan KPPU untuk kasus SIMDUK bertolak belakang dengan Putusan Tender Sapi Bakalan Kereman (Putusan KPPU No. 07/KPPU-LI/2001), dimana panitia lelang yang memberikan kemudahan pemenuhan administratif secara tidak wajar dan pengurangan pemberlakuan persyaratan teknis untuk memungkinkan Pelaku Usaha memenuhi persyaratan sebagai pihak yang ditunjuk atau pemenang tender dikategorikan memenuhi unsur MMPT. Dari dua putusan KPPU muncul kontradiksi dalam memahami MMPT, karena keputusan panitia lelang yang mengakibatkan peserta tender mendapatkan keuntungan dan mengarahkan pada salah satu peserta tender agar menjadi pemenang tender dipahami secara berbeda. Agak berbeda dengan kategori MMPT pada kasus yang dijelaskan diatas, pada kasus tender oleh PT. Telkom (Putusan KPPU No. 09/KPPU-L/2001), KPPU menentukan bahwa dipenuhinya unsur MMPT apabila ditemukan fakta bahwa ada tindakan penyesuaian dan atau membandingkan dokumen sebelum penyerahan dokumen penawaran.

 

Pada Putusan KPPU No. 09/KPPU-L/2001, KPPU melakukan elaborasi dari analisis MMPT pada kasus PT. CPI, dimana adanya fakta berupa bujukan atau permintaan untuk membuka dokumen penawaran tidaklah cukup untuk mengklasifikasikan sebagai MMPT. Permintaan pembukaan dokumen penawaran harus disertai dengan tindakan membandingkan atau menyesuaikan dokumen penawaran. Dalam hal ini KPPU melakukan analisis tujuan dilakukannya pembukaan dokumen penawaran, yaitu untuk mengetahui harga penawaran peserta tender, dan melakukan penyesuaian terhadap harga penawaran yang dimiliki agar dapat mengalahkan harga penawaran yang diajukan peserta lain. Sehingga tindakan membandingkan dan menyesuaikan merupakan upaya untuk MMPT. Analisis ini digunakan atau diterapkan oleh KPPU pada saat membuat Putusan KPPU No. 08/KPPU-L/2001. KPPU tidak memvonis adanya persekongkolan tender ketika tidak terpenuhinya unsur MMPT. Dan untuk menganalisis terjadinya MMPT atau tidak, KPPU menggunakan kriteria perbandingan atau penyesuaian dokumen penawaran.

 

KPPU dalam putusan-putusannya tidak menganalisis unsur-unsur persaingan usaha tidak sehat, yaitu bahwa dalam menjalankan kegiatan produksi atau pemasaran barang/jasa dilakukan dengan cara-cara tidak jujur, melawan hukum dan menghambat persaingan. Bahkan untuk putusan KPPU yang menyatakan tidak adanya pelanggaran pasal 22 UU No. 5/1999, KPPU tidak memberikan legal reasoning terhadap persaingan usaha tidak sehat.

1.  Putusan KPPU No. 07/KPPU-LI/2001 hanya menjelaskan gambaran umum mengenai cara tidak jujur, melawan hukum, dan menghambat persaingan yaitu pertama, adanya kesengajaan Panitia Lelang mengijinkan peserta tender mengikuti tender yang tidak memenuhi Rencana Kerja dan Syarat-syarat (RKS) atau memiliki kualifikasi jauh dibawah kualifikasi peserta tender. Kedua, adanya diskriminasi dari panitia lelang dengan tidak memberikan toleransi yang sama pada peserta tender yang lain sehingga menghambat masuknya peserta lain untuk berkompetisi dan bersaing.

2.  Putusan KPPU No. 01/KPPU-L/2000 ini bahkan tidak menjelaskan fakta-fakta yang berkaitan dengan cara tidak jujur, melawan hukum, dan menghambat persaingan. Pada putusan tersebut hanya KPPU mengklasifikasikan menawarkan harga setelah melihat harga penawaran pesaing merupakan cara tidak jujur, melawan hukum, dan menghambat persaingan. Karena mungkin cara memperoleh harga penawaran secara tidak jujur dan melawan hukum. Dan akibat dari cara-cara seperti itu, KPPU menilai telah menimbulkan hambatan persaingan karena harga penawaran yang ditawarkan menjadi lebih rendah dibandingkan dengan peserta lain.

3.  Putusan KPPU No. 03/KPPU-I/2002, KPPU menyatakan kerjasama untuk melakukan persekongkolan mengakibatkan hambatan persaingan dalam bentuk tidak adanya persaingan dan atau persaingan jumlah dan kualitas peserta. Dalam menganalisis pemenuhan unsur persaingan usaha tidak sehat menggunakan fakta  pada unsur bersekongkol. Hal ini menegaskan bahwa seperti pada unsur MMPT yang tergantung pada kerjasama untuk melakukan persekongkolan, demikian pula pada unsur persaingan usaha tidak. Maka dari itu analisis mendalam terhadap unsur persekongkolan harus akurat karena pada putusan KPPU terpenuhinya unsur-unsur persekongkolan tender berdasarkan pada terpenuhinya unsur persekongkolan.

III.  Penutup

Dari penjelasan yang telah dikemukkan diatas diketahui bahwa KPPU sedang learning by doing ketika mengadili perkara pelanggaran pasal 22 UU No. 5/1999 tentang persekongkolan tender. Dan diantara putusan-putusan KPPU tentang persekongkolan tender saling melengkapi, karena putusan KPPU merupakan yurisprudensi atau sebagai sumber hukum ketika hendak mengadili perkara persekongkolan tender. Ketidak lengkapan atau kekurang sempurnaan karena KPPU tidak terlebih dahulu menetapkan unsur-unsur pasal 22 UU No. 5/1999, dan hal tersebut seharusnya dilakukan karena 31% atau 39 perkara yang ditangani KPPU adalah masalah persekongkolan tender. Meskipun saat ini KPPU telah mengeluarkan draft pedoman tentang larangan persekongkolan dalam tender tetapi perlu dilakukan review atau disseminasi terhadap putusan-putusan KPPU. Dan tulisan ini salah upaya melakukan sumbangsih terhadap penyusunan draft pedoman tersebut.

 

DAFTAR PUSTAKA

Anggraini, Tri A.M, Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Tidak Sehat – Perse Illegal atau Rule of Reason, Jakarta, Tanpa Penerbit, 2003.

 

Black’s Law Dictionary, Revised Fourth Edition, West Publishing Co, 1968.

 

Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU), Laporan Berkala Tahun 2002, www.kppu.go.id

 

Krisanto, Yakub Adi, Kajian Normatif Pasal 22 UU No. 5/1999 dalam Pelaksanaan Tender Penjualan Saham Indomobil, Refleksi Hukum, Salatiga, April – Oktober 2002.

 

Putusan Komisi Pengawas Persaingan Usaha No. 01/KPPU-L/2000.

 

Putusan Komisi Pengawas Persaingan Usaha No. 07/KPPU-LI/2001.

 

Putusan Komisi Pengawas Persaingan Usaha No. 08/KPPU-L/2001.

 

Putusan Komisi Pengawas Persaingan Usaha No. 09/KPPU-L/2001.

 

Putusan Komisi Pengawas Persaingan Usaha No. 01/KPPU-I/2002.

 

Putusan Komisi Pengawas Persaingan Usaha No. 03/KPPU-I/2002.

 

Putusan Komisi Pengawas Persaingan Usaha No. 07/KPPU-L/2003.

 

Siswanto, Ari, ‘Bid-Rigging’ Sebagai Tindakan Antipersaingan dalam Jasa Konstruksi, Refleksi Hukum UKSW, Salatiga, April – Oktober, 2001.

 

Sitompul, Asril, Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, Bandung, PT. Citra Aditya Bakti, 1999.

 

United States Departement Of Justice, Price Fixing, Bid Rigging, and Market Allocaation Schemes: What They Are And What They Look For, http://www. usdoj.gov/atr/public/guidelines/pfbprimer.pdf.

 

Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.