Beranda > Korupsi > Korupsi Tanpa Penegakan Hukum

Korupsi Tanpa Penegakan Hukum

Korupsi Tanpa Penegakan Hukum: Mengungkap Korupsi Dari Laporan Hasil Pemeriksaan BPK Kota Salatiga

Yakub Adi Krisanto*

Abstrak:

Term Impunity during the time more knowledgeable in the field of Human Right expressing that criminality happened without punishment. But in the reality impunity [is] also happened in management of state finance / area, where Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) specifies the existence of state loss. State loss represents one of element corruption as referred to in Article 2 of UU Pemberantasan Tindak PIdana Korupsi. Impunity happened [by] when local government of Salatiga [do] not follow up  recommend the BPK to the report [of] result of inspection of APBD of Budget Year 2004 and 2005. This paper try to reveal the impunity and corruption [of] [at] management of finance of Salatiga with analyzing report [of] result of audit BPK to the APBD of Salatiga of Budget Year 2006.

Keyword: pengelolaan keuangan negara/daerah, korupsi, laporan hasil pemeriksaan

A.  Pendahuluan

Tulisan ini menjadi seri ketiga dalam kajian kritis atas pengelolaan keuangan daerah Kota Salatiga yang telah diaudit oleh Badan Pemeriksa Keuangan. Sehingga dari ketiga seri tersebut telah menjadi trilogi dalam upaya mengkritis pengelolaan keuangan daerah dari Laporan Hasil Pemeriksaan BPK (selanjutnya disebut audit BPK). Adapun kedua seri sebelumnya berjudul “Kajian Kritis-Akademis Terhadap Laporan Keuangan Kota Salatiga Yang Didasarkan Pada Hasil Pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)”,[1] dan “Audit BPK Atas APBD dan Good Public Governance (GPG) sebagai Upaya Preventif Terjadinya Tindak Pidana Korupsi”.[2]

Untuk sementara sampai dengan tahun 2007 ini telah menjadi trilogi artinya dalam kajian tersebut ditemukan (baca: disimpulkan) adanya ‘sisi negatif’ dari pengelolaan keuangan daerah Kota Salatiga. Harapannya dengan seri ketiga dari trilogi ini akan memutuskan ‘sisi negatif’ audit BPK atas APBD Kota Salatiga. ‘Sisi negatif’ tersebut menjadi substansi tulisan ini yaitu konsistensi korupsi dalam pengelolaan keuangan daerah Kota Salatiga. Dan didalam konsistensi tersebut melahirkan judul diatas yaitu korupsi tanpa penegakan hukum, atau dengan kata lain bahwa di Kota Salatiga telah terjadi impunity atas kasus-kasus korupsi yang terungkan dari hasil audit BPK.

Impunity merupakan konsep Hak Azasi Manusia (HAM) yang coba diterapkan dalam konteks korupsi. Secara harafian impunity adalah kejahatan tanpa hukuman (exemption from punishment or loss).[3] Impunity refers to the failure to bring perpetrators of human rights violations to justice and, as such, itself constitutes a denial of the victims’ right to justice and redress. Adanya kejahatan tanpa hukuman menjadi kegagalan negara untuk memberikan keadilan bagi korbannya, dimana pelaku pelanggaran HAM menolak bertanggung jawab atas kejahatan yang pernah dilakukannya.

“Impunity” means the impossibility, de jure or de facto, of bringing the perpetrators of violations to account – whether in criminal, civil, administrative or disciplinary proceedings – since they are not subject to any inquiry that might lead to their being accused, arrested, tried and, if found guilty, sentenced to appropriate penalties, and to making reparations to their victims.[4]

Dalam konteks korupsi pada tulisan ini, impunity digunakan untuk menjelaskan ketiadaan penegakan hukum bagi pelaku korupsi. Penggunaan istilah ‘penegakan hukum’ bukannya tanpa alasan, dimana tidak menjadi keinginan utama untuk memidanakan pelaku korupsi. Tetapi mengungkap kebenaran atas hasil audit BPK yang menyatakan adanya unsur merugikan keuangan negara dalam pengelolaan keuangan daerah. Mengungkap kebenaran dalam suatu negara hukum adalah dengan mekanisme pengadilan yang adil (fair trial) yang tidak menjadikan penegakan hukum sebagai suatu retorika.

Impunity dalam korupsi menjadi suatu kegagalan negara dalam memberikan keadilan bagi pelaku dan rakyat yang telah membayar pajak. Dengan korupsi pengelolaan keuangan negara telah menyalahgunakan kepercayaan rakyat untuk memberikan kesejahteraan atau mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur.

“Impunity arises from a failure by States to meet their obligations to investigate violations; to take appropriate measures in respect of the perpetrators, particularly in the area of justice, by ensuring that those suspected of criminal responsibility are prosecuted, tried and duly punished; to provide victims with effective remedies and to ensure that they receive reparation for the injuries suffered; to ensure the inalienable right to know the truth about violations; and to take other necessary steps to prevent a recurrence of violations.”[5]

Padahal dalam The United Nations Convention Againts Coruption (UNCAC) PBB salah satu prinsip utamanya menyatakan “korupsi merupakan kejahatan sosial yang harus diberantas melalui proses peradilan tindak kejahatan”.[6] Pemberantasan korupsi dilakukan dengan “proses peradilan tindak kejahatan” berarti meniadakan impunity dalam kasus-kasus korupsi.

Dari hasil audit BPK yang dilakukan untuk 3 (tiga) tahun anggaran yaitu 2004, 2005 dan 2006 ditemukan impunity atas koruptor, tanpa kemauan negara (baca: pemerintah daerah) untuk melakukan upaya penegakan hukum. Khususnya pada hasi audit BPK Tahun Anggaran (TA) 2006, impunity dinyatakan dalam pernyataan, “hasil pemeriksaan atas pemantauan tindak lanjut diketahui masih terdapat rekomendasi BPK yang belum seluruhnya selesai ditindaklanjuti oleh Pemerintah Kota Salatiga”. Frasa “diketahui masih terdapat rekomendasi BPK yang belum seluruhnya ditindaklanjuti” menjadi indikator kuat sedang berlangsungnya impunity. Karena rekomendasi BPK dimaksud adalah rekomendasi untuk hasil audit BPK TA 2004 dan 2005.

Tulisan ini mencoba mengungkap impunity – kejahatan tanpa penegakan hukum – dalam kasus tidak/belum ditindaklanjutinya rekomendasi BPK. Dalam hal apa saja rekomendasi BPK yang tidak/belum ditindaklanjuti dan potensi jumlah kerugian negara dari hasil audit BPK. Makalah dibagi menjadi 2 (dua) bagian, yaitu pertama, korupsi dan Badan Pemeriksa Keuangan BPK. Bagian ini akan menjelaskan pengertian korupsi dan kapasitas (normatif) dari BPK dalam melakuan audit pengelolaan keuangan negara/daerah. Kedua, paparan mengenai konsistensi korupsi sebagai bentuk penyalahgunaan keuangan negara yang merupakan tindakan yang berulang dan tanpa keinginan untuk melakukan penegakan hukum. Berulangnya tindakan tersebut diketahui melalui kajian atas 3 (tiga) hasil audit selama 3 tahun dan ketiadaan penegakan hukum terungkap dari hasil audit BPK TA 2006.

B.  Korupsi & Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)

Terdapat berbagai definisi korupsi, dalam Black’s Law Dictionary menyatakan kourpsi (corruption) adalah[7],

Illegality; a vicious and fraudulent intention to evade the prohibition of the law, something againts or forbidden by law; moral turpitude or exactly opposite of honesty involving intentional disregard of law from improper motives.

An act done with an intent to give some advantage inconsistent with official duty and the rights of others.

Definisi pertama dari Black’s Law Dictionary terdapat 2 (dua) kriteria korupsi yaitu yang berkaitan dengan hukum an sich dan perilaku yang termasuk sebagai kejahatan moral (moral turpitude) sebagai bentuk ketidakjujuran yang melibatkan ketidakpatuhan terhadap hukum. Sedangkan definisi kedua hampir sama dengan kriteria korupsi sebagai tindak pidana seperti tertuang dalam Pasal 2 ayat (1) UU PTPK.[8]

Kesamaannya adalah penggunaan istilah “to give some advantage” sama dengan istilah memperkaya, dimana memperkaya menjadi kongkretisasi dari keuntungan (advantage) yang masih bersifat luas dan abstrak. Dalam yurisprudensi Indonesia, unsur memperkaya diri sendiri/orang lain atau korporasi harus benar-benar terbukti. Mahkamah Agung akan menyatakan tidak bersalah apabila ternyata terbukti bahwa keuangan negara tidak digunakan untuk keuntungan dirinya sendiri, kepentingan umum dilayani dan negara tidak dirugikan.[9] Dalam putusan MA No. 42 K/Kr/1965 tanggal 8 Januari 1966, terdakwa dibebaskan karena ternyata korupsi dilakukan untuk menyelesaikan rumah Patih yang ditempatinya sendiri.[10] Atau dalam putusan MA No, 81 K/Kr/1973 tanggal 30 Maret 1977, MA menilai bahwa biaya reboisasi yang tidak dikurangi kemanfaatannya, dengan tidak mengambil keuntungan dirinya sendiri dan dengan memperoleh tanah, menambah mobilitas serta untuk kesejahteraan pegawai bukan merupakan perbuatan melawan hukum.[11]

Istilah “inconsistent with” sama dengan istilah (perbuatan) melawan hukum, dimana dalam pengertian dari Black’s Law Dictionary berkaitan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban seseorang. Sedangkan dalam UU PTPK, melawan hukum merupakan istilah normatif yang dalam hukum pidana mempunyai beberapa pengertian yaitu sifat tidak sah suatu tindakan atau maksud, bertentangan dengan hukum (in strijd met het recht), melanggar hak orang lain (met krenking van eens anders recht), tidak berdasarkan hukum (steunend op het recht) atau tanpa hak (zonder bevoegdheid).[12]

Selain definisi dari Black’s Law Dictionary, dikemukakan pula definisi dari A Dictionary of The Social Sciences seperti dibawah ini,

Corruption in public life is the use of public power for private profit, preferement, or prestige, or benefit of a group or class, in the way that constitutes a breach of law or standard of high moral conduct. Corruption involves a violation of a public duty or a departure from high moral standard in exchange for (or in anticipation of) personal pecuniary gain, power, or prestige. Such conduct may be illegal or may constitute departure from ethical standards without violation of law.[13]

Definisi diatas juga membagi 2 (dua) kategori korupsi yaitu korupsi dalam pengertian melanggar hukum dan korupsi dalam pengertian melanggar norma sosial (standard of high moral conduct). Dalam pelanggaran baik hukum maupun norma sosial mendatangkan keuntungan baik kelompok/kelas. Keuntungan dimaksud tidak sekedar dalam bentuk materi tetapi juga non materi seperti prestis atau kekuasaan. Pelanggaran (baca: melawan) hukum secara formil berarti perbuatan melawan undang-undang, dimana hukum dipandang sama dengan undang-undang.[14]

Dalam konteks pengelolaan keuangan negara/daerah, berdasarkan prinsip negara hukum dan presumption of innocence maka penilaian atas pelanggaran hukum hanya dapat dilakukan oleh institusi pengadilan (baca: hakim). Untuk itu korupsi dalam pengelolaan keuangan negara/daerah merupakan pelanggaran hukum dan norma sosial. Pertanyaannya bagaimana apabila standar moral tersebut dituangkan dalam peraturan perundang-undangan? Dalam hal demikian korupsi dalam pengelolaan keuangan negara/daerah menjadi pelanggaran hukum (baca: undang-undang).

Pengelolaan keuangan negara/daerah mempunyai asas-asas sebagai berikut tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.[15] Dalam hasil audit BPK juga sering mengacu pada asas-asas pengelolaan keuangan negara/daerah untuk menilai ketaatan atau kepatuhan pemerintah (daerah).

Penilaian ada atau tidaknya korupsi dalam pengertian pelanggaran ketentuan pengelolaan keuangan negara/daerah dilakukan oleh lembaga negara yaitu Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Berdasarkan Pasal 2 ayat (2) UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara menyatakan bahwa BPK melaksanakan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab pengelolaan keuangan negara. Keuangan negara yang dimaksud dalam UU No. 15 Tahun 2004 mengacu pada UU No. 17 Tahun 2003 yaitu semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.[16]

Pengertian keuangan negara pada UU No. 17 Tahun 2003 mengacu pada pengelolaan keuangan negara, sedangkan terdapat definisi yang mengacu pada (perbuatan) pidana yaitu UU PTPK. Dalam UU PTPK mendefinisikan keuangan negara adalah seluruh kekayaan negara dalam bentuk apapun yang dipisahkan atau tidak dipisahkan, termasuk didalamnya segala bagian kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena: (a) berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggungjawaban pejabat lembaga negara baik di tingkat pusat maupun di daerah; (b) berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggungjawaban BUMN/BUMD, yayasan, badan hukum, dan perusahaan yang menyertakan modal negara atau perusahaan yang menyertakan modal negara atau perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan negara.

BPK memegang kekuasaan lembaga negara yang bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara berdasarkan UU No. 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Kedudukan BPK merupakan satu lembaga negara yang bebas dan mandiri dalam memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.[17] Pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara oleh BPK terdiri pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja dan pemeriksaan untuk tujuan tertentu.[18] Pemeriksaan BPK atas APBD Pemerintah Daerah merupakan pemeriksaan keuangan yaitu pemeriksaan atas laporan keuangan.[19]

Dalam melakukan pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara/daerah dilaksanakan berdasarkan standar pemeriksaan.[20] Standar pemeriksaan adalah patokan untuk melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang meliputi standar umum, standar pelaksanaan pemeriksaan, dan standar pelaporan.[21] Saat ini standar pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara/daerah adalah Peraturan BPK No. 01 Tahun 2007 yang didasarkan atas wewenang BPK.[22]

Setelah melakukan pemeriksaan atas pengelolaan keuangan negara/daerah selesai, BPK menyusun laporan hasil pemeriksaan.[23] Hasil Pemeriksaan adalah hasil akhir dari proses penilaian kebenaran, kepatuhan, kecermatan, kredibilitas, dan keandalan data/informasi mengenai pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dilakukan secara independen, objektif, dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan, yang dituangkan dalam laporan hasil pemeriksaan sebagai keputusan BPK.[24] Laporan hasil pemeriksaan atas laporan keuangan pemerintah (APBN/D) memuat opini, atas kinerja memuat temuan, kesimpulan, dan rekomendasi, dan dengan tujuan tertentu memuat kesimpulan.[25]

Opini dalam laporan hasil pemeriksaan atas laporan keuangan pemerintah adalah pernyataan profesional sebagai kesimpulan BPK mengenai tingkat kewajaran informasi yang disajikan dalam laporan keuangan.[26] Kewajaran informasi keuangan yang disajikan dalam laporan keuangan yang didasarkan pada kriteria (i) kesesuaian dengan standar akuntansi pemerintahan, (ii) kecukupan  pengungkapan (adequate disclosures), (iii) kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, dan (iv) efektivitas sistem pengendalian intern. Terdapat 4 (empat) jenis opini yang dapat diberikan oleh pemeriksa, yakni (i) opini wajar tanpa pengecualian (unqualified opinion), (ii) opini wajar dengan pengecualian (qualified opinion), (iii) opini tidak wajar (adversed opinion), dan (iv) pernyataan menolak memberikan opini (disclaimer of opinion).[27]

BPK dalam laporan hasil pemeriksaan dapat melakukan penilaian dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai yang dilakukan oleh Bendahara, pengelola BUMN/BUMD, dan lembaga atau badan lain yang menyelenggarakan pengelolaan keuangan negara/daerah.[28] Terdapat 2 (dua) istilah yang berbeda tetapi berhimpitan yaitu kerugian negara dan ganti kerugian. Kerugian negara menjadi salah satu (hasil) penilaian BPK atas laporan keuangan pemerintah (pusat/daerah) yang dituangkan sebagai temuan dalam laporan hasil pemeriksaan. Sedangkan ganti rugi adalah sejumlah uang atau barang yang dapat dinilai dengan uang yang harus dikembalikan kepada negara/daerah oleh seseorang atau badan yang telah melakukan perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai.[29] Dalam praktek pemeriksaan keuangan negara/daerah atas kinerja, ganti rugi dituangkan dalam rekomendasi BPK.

Rekomendasi BPK tersebut mempunyai konsekuensi yuridis apabila terdapat ketidakpatuhan dalam melaksanakan rekomendasi. Konsekuensi yuridis berkaitan dengan kewajiban yang dimiliki pengelola keuangan negara/daerah, yaitu adanya sanksi administrasi[30] dan sanksi pidana[31]. Sanksi pidana yang dimaksud juga berkaitan dengan adanya rekomendasi BPK, khususnya mengenai temuan kerugian negara yang menjadi hasil penilaian BPK. Ancaman sanksi pidana bagi pihak yang tidak mau menindaklanjuti rekomendasi BPK secara ideal diadakan untuk mengoptimalkan pembayaran ganti rugi. Ganti kerugian menjadi prioritas dalam hal terjadinya kerugian negara dimana ditentukan adanya mekanisme pengawasan.

Mekanisme pengawasan dilakukan oleh BPK dan Pemegang Kekusaan Pengelolaan Keuangan Daerah[32]. Pertama¸ BPK melakukan pemantauan (baca: pengawasan) untuk menjamin pelaksanaan pembayaran ganti kerugian. Pengawasan dilakukan terhadap (i) penyelesaian ganti kerugian negara/daerah yang ditetapkan oleh pemerintah terhadap pegawai negeri bukan bendahara dan pejabat lain; (ii) pelaksanaan pengenaan ganti kerugian negara/daerah kepada bendahara, pengelola BUMN/BUMD, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara yang telah ditetapkan BPK; (iii) pelaksanaan pengenaan ganti kerugian negara/daerah yang ditetapkan berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap.[33]

Kedua¸ gubernur/bupati/walikota sebagai pemegang kekuasaan pengelolan keuangan pemerintah yang mengelola keuangan negara melaporkan penyelesaian kerugian negara/daerah kepada BPK selambat-lambatnya 60 (enam puluh) hari setelah diketahui terjadinya kerugian negara/daerah.[34] Batas waktu tersebut belum jelas karena frasa “setelah diketahuinya terjadinya kerugian negara/daerah” tidak eksplisit menentukan kapan batas waktu tersebut, setelah terbitnya laporan hasil pemeriksaan keuangan ataukah setelah BPK menemukan kerugian negara/daerah dalam pemeriksaan?

Berkaitan dengan kerugian negara sebagai bentuk penilaian BPK dari hasil audit APBD Kota Salatiga TA 2004 ditemukan bahwa terdapat terminologi yang hampir sama yaitu pemborosan dan tidak sesuai ketentuan. Apakah istilah pemborosan dan/atau tidak sesuai ketentuan dalam pengelolaan keuangan mempunyai arti yang sepadan dengan istilah kerugian negara? Karena istilah pemborosan dan/atau tidak sesuai dengan ketentuan tidak dikenal dalam peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang pengelolaan keuangan negara/daerah. Namun mengacu pada definisi korupsi sebagaimana dijelaskan diatas maka perbuatan ‘pemborosan’ maupun ‘tidak sesuai ketentuan’ dapat diklasifikasikan sebagai korupsi.

Pemborosan memiliki kata dasar ‘boros’ yang menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia berarti berlebih-lebihan dalam pemakaian uang atau barang.[35] Sedangkan pemborosan berarti proses, perbuatan, cara memboroskan pemakaian uang atau barang. Keuangan daerah yang termasuk bagian dari keuangan negara berdasarkan penjelasan UU Tindak Pidana Koruspi adalah seluruh kekayaan negara/daerah dalam bentuk apapun. Pemborosan keuangan daerah berarti pemakaian kekayaan daerah dalam bentuk apapun yang dilakukan secara berlebih-lebihan.[36] Pemborosan memungkinkan memenuhi unsur Pasal 2 ayat (2) UU PTPK, yaitu penggunaan kekayaan daerah secara berlebih-lebihan dapat memperkaya diri sendiri atau orang lain atau korporasi.[37]

Istilah ‘tidak sesuai ketentuan’ juga dapat menjadi salah satu indikator (potensi) korupsi. Dengan mengacu pada ruang lingkup pengertian perbuatan melawan hukum (secara formil) – wederrechtelijk – maka ‘tidak sesuai ketentuan’ hampir sama pengertian dengan bertentangan dengan hukum (in strijd met het recht), atau tidak berdasarkan hukum (steunend op het recht).  Dengan demikian istilah ‘tidak sesuai ketentuan’ dapat diartikan sebagai perbuatan melawan hukum sebagaimana dimaksud dalam UU PTPK, sehingga dapat dilanjutkan pembuktian unsur memperkaya diri sendiri/orang lain atau korporasi.

C.   Konsistensi Korupsi Dalam Hasil Pemeriksaan BPK atas APBD Kota Salatiga TA 2006

Pembahasan pada bagian ini akan dilakukan terhadap hasil audit BPK atas APBD Kota Salatiga TA 2004 & 2005. Judul bagian ini menggunakan 2 (dua) istilah yaitu konsistensi koruspsi dan hasil audit BPK TA 2006 yang seolah-olah kontradiksi dengan substansi dari pembahasan bagian ini. Hasil audit BPK atas APBD Kota Salatiga TA 2006 menjadi pembuktian dari konsistensi korupsi dan korupsi tanpa penegakan hukum (corruption impunity). Antara konsistensi korupsi dan korupsi tanpa penegakan hukum seperti dua sisi mata uang yang menunjukkan kegagalan usaha pemberantasan korupsi oleh negara. Kegagalan tersebut termasuk gagalnya pelaksanaan UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme.

Penjelasan mengenai konsistensi korupsi dan korupsi tanpa penegakan hukum (K3TPH)) saling terkait satu dengan yang lainya. Artinya pertama, bahwa untuk menunjukkan adanya konsistensi dalam melakukan korupsi akan terungkap sekaligus korupsi penegakan hukum. Kedua, temuan BPK yang dapat diklasifikasikan sebagai korupsi tidak ditindaklanjuti dengan pelaksanaan rekomendasi BPK oleh penyelenggara pemerintahan daerah. Dalam hal demikian maka ketika rekomendasi BPK tidak ditindaklanjuti oleh penyelenggara pemerintah daerah telah terjadi pembiaran atas korupsi atau perilaku korupsi terjadi tanpa pernah ada penegakan hukum (impunity).

Tesis mengenai konsistensi korupsi dan korupsi tanpa penegakan hukum berawal dari temuan BPK ketika melakukan pemeriksaan atas APBD Kota Salatiga TA 2006. Laporan hasil pemeriksaan atau audit APBD Kota Salatiga TA 2006 salah satunya berjudul Laporan Atas Kepatuhan Dalam Rangka Pemeriksaan Laporan Keuangan Pemerintah Kota Salatiga Untuk Tahun Anggaran 2006 No. 136a/R/XIV.Yk/06/2007 tanggal 19 Juni 2007. Terdapat 7 (tujuh) temuan pemeriksaan dalam laporan tersebut yang dalam penilaian BPK dinyatakan, “pokok-pokok temuan ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, kecurangan serta ketidakpatutan dalam pelaporan keuangan” (lihat tabel 1).

Tabel 1

7 (tujuh) Temuan BPK Dalam Pengelolaan APBD Kota Salatiga TA 2006

No.

Temuan

Jumlah

SKPD

Penilaian

1.

Aset yang berasal dari bantuan Ingub dan Block Grant

Rp. 

Dinas Pendidikan Nasional

Belum dapat diidentifikasi dan dilaporkan dalam Neraca per 31 Desember 2006

2.

Pengelolaan dana Ingub dari Propinsi Jateng

Rp. 2.780.200.000,00

Dinas Pendidikan Nasional

Tidak melalui mekanisme kas daerah

3.

Pengelolaan Pajak Hotel

Rp. –

DPKD

Belum sesuai ketentuan

4.

Penggunaan dana perjalanan dinas  DPRD untuk dana talangan kegiatan pengembangan SDM DPRD

Rp. 360.050.000,00

DPRD

Tidak sesuai ketentuan

5.

Peraturan tentang Bantuan Keuangan Parpol

Rp. –

Belum dibuat

6.

Pengelolaan belanja bagi hasil dan bantuan keuangan

Lihat tabel 2

Lihat tabel 2

Tidak sesuai ketentuan

7

Laporan keuangan daerah kota Salatiga

Rp. –

 

Belum mengacu Standar Akuntansi Pemerintah

 

Khusus tentang temuan pengelolaan belanja bagi hasil dan bantuan keuangan yang tidak sesuai ketentuan terdapat beberapa rincian ‘pelanggaran’ pengelolaan keuangan negara/daerah (lihat tabel 2).

Tabel 2

Pelanggaran Pengelolan Belanja Bagi Hasil Dan Bantuan Keuangan

No.

Temuan

Jumlah

Keterangan

1.

Bantuan kepada KONI

Rp. 489. 575.000,00

Belum dipertanggungjawabkan

2.

Bantuan kepada PSISa

Rp. 565.000.000,00

Belum dipertanggungjawabkan

3.

Bantuan keuangan oleh Kecamatan

Rp. 673.700.000,00

Tidak berada dalam koordinasi Sekda

4.

Bantuan kepada SMK  N 1

Rp. 200.000.000,00

Tidak sesuai ketentuan dan melemahkan pengendalian pelaporan aset dalam laporan keuangan

Temuan-temuan BPK diatas telah menghasilkan penilaian sebagai berikut (i) belum dapat diidentifikasi dan dilaporkan; (ii) tidak melalui mekanisme kas daerah; (iii) belum dan/atau tidak sesuai ketentuan; (iv) belum mengacu Standar Akuntansi Pemerintah; dan (v) belum dipertanggungjawabkan. Dalam penilaian tersebut, BPK tidak secara tegas menyatakan ada kerugian negara. Tetapi potensi kerugian negara dapat terjadi dalam penilaian BPK, artinya bahwa dana atau anggaran yang belum dan/atau tidak sesuai ketentuan atau belum dipertanggungjawabkan dapat menjadi kerugian negara yang nyata apabila terdapat kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai.[38]

Untuk itu meskipun penilaian BPK tidak menyatakan adanya kerugian negara tetapi dalam hal kriteria penilaian tersebut telah menyebabkan (i) berkurangnya uang secara nyata dan pasti dan (ii) adanya perbuatan melawan hukum maka kerugian negara menjadi nyata dan eksis. Sebagai misal dalam pengelolaan dana Ingub dan Block Grant yang dinilai BPK tidak melalui mekanisme kas daerah dapat merupakan kerugian negara apabila, pertama, pengelolaan diluar kas daerah melalui rekening-rekening sekolah penerima bantuan, rekening Kepala Dinas Pendidikan, dan rekening Walikota mengakibatkan berkurangnya bantuan Ingub dan Block Grant. Kedua, transfer rekening bantuan Ingub dan Block Grant yang tidak melalui mekanisme Kas Daerah merupakan perbuatan melawan hukum. Karena pengelolaan keuangan negara/daerah harus dilakukan melalui rekening kas umum daerah berdasarkan Pasal 57 ayat (1) PP No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah.

Demikian pula pada kriteria penilaian lain dimungkinkan terjadinya berkurangnya kekayaan daerah akibat perbuatan melawan hukum atau melanggar peraturan perundang-undangan tentang pengelolaan keuangan daerah.

Tabel 3

Penilaian BPK & Pelanggaran Peraturan Perundang-undangan

No.

Temuan

Penilaian

Pelanggaran

1.

Aset yang berasal dari bantuan Ingub dan Block Grant

Belum dapat diidentifikasi dan dilaporkan dalam Neraca per 31 Desember 2006

2.

Pengelolaan dana Ingub dari Propinsi Jateng

Tidak melalui mekanisme kas daerah

Pasal 57 ayat (1) PP No. 58/2005

3.

Pengelolaan Pajak Hotel

Belum sesuai ketentuan

Pasal 12 Perda No. 3/2003

4.

Penggunaan dana perjalanan dinas  DPRD untuk dana talangan kegiatan pengembangan SDM DPRD

Tidak sesuai ketentuan

Pasal 26 ayat (1) jo Pasa 55 ayat (1) Kepmendagri No. 29 Tahun 2002

5.

Peraturan tentang Bantuan Keuangan Parpol

Belum dibuat

6.

Pengelolaan belanja bagi hasil dan bantuan keuangan

Tidak sesuai ketentuan

 

 

a.     Bantuan kepada KONI

Belum dipertanggungjawabkan

      Pasal 61 PP No. 58 Tahun 2005

      Kepmendagri No. 29 Tahun 2002

 

b.     Bantuan kepada PSISa

Belum dipertanggungjawabkan

 

c.     Bantuan keuangan oleh Kecamatan

Tidak berada dalam koordinasi Sekda

 

d.     Bantuan kepada SMK  N 1

Tidak sesuai ketentuan dan melemahkan pengendalian pelaporan aset dalam laporan keuangan

7

Laporan keuangan daerah kota Salatiga

Belum mengacu Standar Akuntansi Pemerintah

Paparan mengenai hasil audit BPK atas APBD Kota Salatiga TA 2006 untuk mengungkapkan K3TPH (Konsistensi Korupsi dan Korupsi Tanpa Penegakan Hukum). Dalam hasil audit BPK tersebut juga terdapat Laporan Atas Pengendalian Intern Dalam Kerangka Pemeriksaan Laporan Keuangan Pemerintah Kota Salatiga Untuk Tahun Anggaran 2006 No. 136b/R/XIV.Yk/06/2007 tanggal 19 Juni 2007. Pada bagian Pengawasan dan Pemeriksaan terungkap beberapa rekomendasi BPK yang belum seluruhnya selesai ditindaklanjuti oleh Pemerintah Kota Salatiga. Catatan pemeriksaan yang belum ditindaklanjuti adalah pemeriksaan laporan keuangan daerah TA 2004 dan 2005.

Padahal sesuai Pasal 23 ayat (1) UU No. 15 Tahun 2004 bahwa gubernur/bupati/walikota sebagai pemegang kekuasaan pengelolan keuangan pemerintah yang mengelola keuangan negara melaporkan penyelesaian kerugian negara/daerah kepada BPK selambat-lambatnya 60 (enam puluh) hari setelah diketahui terjadinya kerugian negara/daerah. Pemeriksaan laporan keuangan daerah kota Salatiga sudah berlangsung hampir 3 (tiga) tahun untuk TA 2004 dan 2 (dua) tahun untuk TA 2005 atau sudah lebih dari batas waktu 60 (enam puluh) hari setelah diketahui (baca: dilaporkan) terjadinya kerugian negara oleh BPK. Dan terhadap fakta tersebut tidak ada upaya untuk melakukan tindakan hukum dari aparat penegak hukum. Karena berdasarkan Pasal 26 ayat (2) UU No. 15 Tahun 2005, bahwa “setiap orang yang tidak memenuhi kewajiban untuk menindaklanjuti rekomendasi yang disampaikan dalam laporan hasil pemeriksaan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 20 dipidana dengan pidana penjara paling lama 1 (satu) tahun 6 (enam) bulan dan/atau denda paling banyak Rp 500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah)”.

Ketiadaan tindakan hukum atas ketidakpatuhan kepala daerah dalam menindaklanjuti rekomendasi BPK merupakan pembiaran korupsi atau korupsi tanpa penegakan hukum dan sekaligus melanggengkan konsistensi korupsi dalam pengelolaan keuangan daerah. Dalam rekomendasi BPK atas pengelolaan APBD Kota Salatiga TA 2004 secara tegas (baca:eksplisit) menyatakan adanya kerugian negara (lihat tabel 4).

Tabel 4

Rekomendasi BPK Yang Tidak Ditindaklanjuti Atas APBD Kota Salatiga TA 2004

No.

Kerugian Negara

Jumlah

Belum diterima  & Belum Disahkan

Jumlah

1.

Belanja Tunjangan perumahan jabatan/dinas DPRD

Rp.    225.000.000,00

Surat Pertanggungjawaban 3 dinas[39]

Rp. 19.390.139.240,00

2.

Pengeluaran Belanja Opersional Pejabat  Struktural

Rp. 1.127.400.000,00

 

 

3.

Belanja tunjangan Komisi/Panitia DPRD

Rp.    119.200.000,00

 

 

Dari tabel diatas, kerugian negara sudah nyata-nyata terdapat kerugian negara seharusnya aparat penegak hukum dapat melakukan penyidikan. Atau BPK berdasarkan Pasal 14 ayat (1) UU No. 15 Tahun 2004 berinisiatif menyerahkan kepada aparat penegak hukum apabila ditemukan unsur pidana. Penilaian kerugian negara merupakan salah satu unsur tindak pidana korupsi sebagaimana dimaksud Pasal 2 ayat (1) UU PTPK. Berbeda dengan rekomendasi BPK atas pengelolaan APBD Kota Salatiga TA 2004 yang menyatakan adanya kerugian negara, untuk TA 2005 rekomendasi yang belum ditindaklanjuti berkaitan dengan penilaian ‘tidak sesuai ketentuan’ (lihat tabel 5).

Tabel 5

Rekomendasi BPK Yang Tidak Ditindaklanjuti Atas APBD Kota Salatiga TA 2005

No.

Tidak sesuai ketentuan

Jumlah

Belum Disahkan

Jumlah

1.

Realisasi Belanja Kepala Daerah & Wakil Kepala Daerah

Rp.         15.400.00,00

Surat Pertanggungjawaban 3 dinas

Rp. 3.581.381.322,00

2.

Pemberian Bahan Bakar Minyak kepada Ketua, Anggota, dan Sekretaris DPRD[40]

Rp.       28.240.000,00

 

 

3.

Penganggaran & Realisasi belanja bantuan keuangan

Rp.  5.621.546.000,00

 

 

4.

Bantuan kepada Instansi Vertikal

Rp.     120.500.000,00

 

 

5.

Surat Pertanggungjawaban kegiatan pemeliharaan pada Dinas Pekerjaan Umum[41]

Rp.       58.274.800,00

 

 

Selain 4 (enam) rekomendasi diatas, masih ada rekomendasi yang ditindak lanjuti tetapi BPK tidak memberikan jumlah anggaran yang dikeluarkan. Yaitu (i) pengelolaan administrasi pembukuan Pemkot Salatiga kurang tertib; (ii) Sisa aspal di gudang persediaan Dinas Pekerjaan Umum dilaporkan dalam lampiran neraca lebih besar sebanyak 69 drum; (iii) pemberian biaya operasional muspida dan pejabat tertentu pada Kantor Kesatuan Bangsa dan Perlindungan Masyarakat; (iv) pendapatan sebesar Rp. 13.000.000,00 dicatat pada kode rekening yang tidak tepat.

Penilaian BPK atas laporan keuangan (APBD) Kota Salatiga berupa adanya kerugian negara dan tidak sesuai ketentuan dan rekomendasinya yang tidak ditindaklanjuti oleh kepala daerah menunjukkan adanya K3TPH. Dimana Pemerintah Kota Salatiga konsisten melakukan korupsi selama kurun waktu 2 (dua) tahun anggaran. Dan sekaligus melakukan pembiaran (korupsi) dengan tidak menindaklanjuti rekomendasi BPK selama kurang lebih 2 (dua) tahun seteleh laporan hasil pemeriksaan diserahkan. Bahkan nilai kerugian yang berikan BPK tidak cukup mampu menggetarkan rasa keadilan aparat penegak hukum untuk berinisiatif melakukan penyelidikan bermodalkan temuan BPK. Dengan demikian bahwa di Kota Salatiga telah terjadi impunity atas korupsi dan mendelegitimasi BPK sebagai satu-satunya badan yang mempunyai kewenangan melakukan pemeriksaan pengelolaan keuangan negara/daerah. Delegitimasi kewenangan tersebut termasuk kewenangan menetapkan adanya kerugian negara.

D.   Penutup

Pembiaran terhadap tindak pidana (impunity) tidak hanya terjadi pada bidang Hak Azasi Manusia (HAM) tetapi juga terjadi dalam bidang pengelolan keuangan negara/daerah. Meskipun BPK sebagai badan yang mempunyai kewenangan untuk memeriksa pengelolaan keuangan negara/daerah dan menetapkan kerugian tetapi pada kasus di Kota Salatiga tidak terjadi tindak lanjut atas temuan BPK. BPK yang telah menetapkan adanya kerugian negara pada pengelolaan APBD TA 2004 dan 2005 sampai sekarang belum ada penegakan hukum atas (dugaan) terjadinya tindak pidana korupsi.

Bahkan penegakan hukum secara internal di lingkungan Pemerintah Kota Salatiga impunity atas korupsi telah berlangsung selama kurun waktu 2 (dua) tahun. Apabila pengalaman kota Salatiga yang memberikan impunity atas korupsi ternyata terjadi di pemerintah-pemerintah daerah di Indonesia maka bencana korupsi (corruption disaster) telah terjadi di Indonesia. Dan menjadi ironi bagi bangsa Indonesia ditengah upaya Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menyatakan perang terhadap korupsi dan banyaknya peraturan perundang-undangan yang mengkriminalisasi (perbuatan) korupsi.

DAFTAR PUSTAKA

Andi Hamzah, Pemberantasan Korupsi Melalui Hukum Pidana Nasional dan Internasional, PT. RajaGrafindo, Jakarta, hal 130.

Black’s Law Dictionary, West Publishing Co., 1968, hal. 414.

http://en.wikipedia.org/wiki/Impunity, diakses pada tanggal 11 November 2007 jam 20.30 wib.

http://derechos.org/nizkor/impu/principles.html, diakses pada tanggal 11 November 2007 jam 20.30 wib.

Ian McWalters, Memerangi Korupsi – Sebuah Peta Jalan Untuk Indonesia, JPBooks, Surabaya, 2006.

Indriyanto Seno Adji, Korupsi Kebijakan Aparatur Negara & Hukum Pidana, CV. Diadit Media, Jakarta, 2006.

Julius Gould & william L. Kolb (ed.), A Dictionary of The Social Sciences, The Free Press, 1969.

Kamus Besar Bahasa Indonesia, PT. Balai Pustaka, 1988.

Lamintang, Dasar-Dasar Hukum Pidana Indonesia, CV. Sinar Baru Bandung, 1984.

UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana telah diubah dengan UU No. 20 Tahun 2001 tentang Perubahan UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi

UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara

UU No. 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.

PP No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah

Yakub Adi Krisanto, Kajian Kritis-Akademis Terhadap Laporan Keuangan Kota Salatiga yang Didasarkan Pada Hasil Pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Jurnal Refleksi Hukum FH UKSW, Edisi April 2005.

Yakub Adi Krisanto, Audit BPK Atas APBD dan Good Public Governance (GPG) sebagai Upaya Preventif Terjadinya Tindak Pidana Korupsi, Prosiding Konferensi Nasional Hukum, Politik dan Kekuasaan, Fakultas Hukum UNIKA Soegijapranata, 31 Oktober 2007.

 


* penulis adalah dosen Fakultas Hukum UKSW Salatiga.

[1] Yakub Adi Krisanto, Kajian Kritis-Akademis Terhadap Laporan Keuangan Kota Salatiga yang Didasarkan Pada Hasil Pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Jurnal Refleksi Hukum FH UKSW, Edisi April 2005.

[2] Yakub Adi Krisanto, Audit BPK Atas APBD dan Good Public Governance (GPG) sebagai Upaya Preventif Terjadinya Tindak Pidana Korupsi, Prosiding Konferensi Nasional Hukum, Politik dan Kekuasaan, Fakultas Hukum UNIKA Soegijapranata, 31 Oktober 2007.

[3] http://en.wikipedia.org/wiki/Impunity, diakses pada tanggal 11 November 2007 jam 20.30 wib.

[4] http://derechos.org/nizkor/impu/principles.html, diakses pada tanggal 11 November 2007 jam 20.30 wib.

[5] Ibid.

[6] Ian McWalters, Memerangi Korupsi – Sebuath Peta Jalan Untuk Indonesia, JPBooks, Surabaya, 2006, hal. 19.

[7] Black’s Law Dictionary, West Publishing Co., 1968, hal. 414.

[8] UU PTPK adalah UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana telah diubah dengan UU No. 20 Tahun 2001 tentang Perubahan UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Pasal 2 ayat (1) UU PTPK adalah setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana penjara dengan penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan denda paling sedikit Rp200.000.000,00 (dua ratus juta rupiah) dan paling banyak Rp1.000.000.000,00 (satu milyar rupiah).

[9] Andi Hamzah, Pemberantasan Korupsi Melalui Hukum Pidana Nasional dan Internasional, PT. RajaGrafindo, Jakarta, hal 130, 150.

[10] Ibid.

[11] Ibid.

[12] Lamintang, Dasar-Dasar Hukum Pidana Indonesia, CV. Sinar Baru Bandung, 1984, hal. 332.

[13] Julius Gould & william L. Kolb (ed.), A Dicctionary of The Social Sciences, The Free Press, 1969, hal. 142.

[14] Indriyanto Seno Adji, Korupsi Kebijakan Apartur Negara & Hukum Pidana, CV. Diadit Media, Jakarta, 2006, hal. 33.

[15] Pasal 3 ayat (1) UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara jo Pasal 4 PP No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah

[16] Pasal 1 angka 1 UU No. 17 Tahun 2003.

[17] Pasal 2 UU No. 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.

[18] Pasal 4 UU No. 15 Tahun 2004.

[19] Pasal 4 ayat (2) UU No. 15 Tahun 2004.

[20] Pasal 5 ayat (1) UU No. 15 Tahun 2004.

[21] Pasal 1 angka 13 UU No. 15 Tahun 2006.

[22] Pasal 9 huruf e UU No. 15 Tahun 2004.

[23] Pasal 15 ayat (1) UU No. 15 Tahun 2004.

[24] Pasal 1 angka 14 UU No. 15 Tahun 2006.

[25] Pasal 16 UU No. 15 Tahun 2004.

[26] Pasal 1 angka 11 UU No. 15 Tahun 2004.

[27] Penjelasan Pasal 16 UU No. 15 Tahun 2004.

[28] Pasal 10 ayat (1) UU No. 15 Tahun 2006.

[29] Pasal 1 angka 16 UU No. 15 Tahun 2006.

[30] Pasal 20 ayat (6) UU No. 15 Tahun 2004, “pejabat yang diketahui tidak melaksanakan kewajiban dapat dikenai sanksi administratif sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan di bidang kepegawaian”.

[31] Pasal 26 ayat (2) UU No. 15 Tahun 2004.

[32] Pasal 1 angka 10 PP No. 58 Tahun 2005, definisinya adalah kepala daerah yang karena jabatannya mempunyai kewenangan menyelenggarakan keseluruhan pengelolaan keuangan daerah.

[33] Pasal 10 ayat (3) UU No. 15 Tahun 2006.

[34] Pasal 23 ayat (1) UU No. 15 Tahun 2004.

[35] Kamus Besar Bahasa Indonesia, PT. Balai Pustaka, 1988, hal. 127.

[36] Yakub Adi Krisanto, loc.cit.

[37] Ibid.

[38] Pasal 1 angka 22 UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

[39] Sampai dengan TA 2006 hanya SPJ Dinas Parsenibud untuk bulan November – Desember 2004 yang belum disahkan oleh DPKD.

[40] BPK memberikan penilaian adanya pemborosan keuangan daerah.

[41] BPK memberikan penilaian secara khusu yaitu tidak sesuai realiasi fisik dilapangan.

  1. Belum ada komentar.
  1. No trackbacks yet.

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

%d blogger menyukai ini: